BCE : La zone Euro devient-elle une zone de non-droit ?

Source : Die Welt – 20/06/2020
Traduit par les lecteurs du site Les-Crises

L’ancien économiste en chef de la BCE (2006-2012), Jürgen Stark, et les deux économistes Thomas Mayer (Université de Witten/Herdecke) et Gunther Schnabl (Université de Leipzig) critiquent la BCE.

La décision de la Cour constitutionnelle fédérale sur les achats d’obligations d’État de la Banque centrale européenne (BCE) a suscité une nouvelle controverse sur l’indépendance, le mandat et le pouvoir de la BCE. La BCE a signalé à de nombreuses reprises qu’elle n’est obligée que devant la Cour de justice européenne (CJUE) et non devant la Cour constitutionnelle fédérale.

Le litige est pour l’instant le point culminant sur la question du modèle de banque centrale de l’Union monétaire européenne, qui a en fait trouvé sa réponse dans le traité de Maastricht, dont la Bundesbank a fourni le schéma directeur.

La Bundesbank était politiquement indépendante et engagée dans l’objectif de la stabilité des prix. Elle a mené une politique cohérente de stabilité à moyen terme. En conséquence, l’inflation en Allemagne était faible et la monnaie forte. En revanche, en France, en Italie et dans de nombreux autres pays d’Europe du Sud, les banques centrales étaient subordonnées aux ministères des finances. Les changements de taux d’intérêt ont été décidés politiquement et les banques centrales ont dû mettre en œuvre ces décisions. En conséquence, les taux d’inflation ont été élevés et les devises se sont dépréciées par rapport au mark allemand.

Avec la création de l’Union monétaire européenne dans le traité de Maastricht (1992), des principes importants et éprouvés basés sur le modèle de la Bundesbank ont été mis en œuvre. Il s’agit notamment de l’indépendance de la BCE et des banques centrales nationales et du mandat étroit de maintien de la stabilité des prix comme objectif principal. Le degré d’indépendance de la BCE par rapport à l’influence politique dépasse même celui de l’ancienne Bundesbank et est inscrit dans le droit international.

En outre, des limites ont été fixées pour les déficits et la dette des budgets publics. Dans le cadre des règles européennes, les politiques fiscales restent de la responsabilité des États membres. D’autres éléments constitutifs étaient l’interdiction du financement public monétaire (art. 123 TFUE) et l’exclusion de la responsabilité de l’Union européenne et des Länder pour les responsabilités des différents États membres dans la clause de non-assistance (art. 125 TFUE).

La politique économique est restée en grande partie une responsabilité nationale, dans la mesure où la compétence prévue aux articles 3 et 4 du TFUE n’a pas été explicitement transférée, en tout ou en partie, à l’Union européenne. L’indépendance de la Banque centrale européenne est donc limitée exclusivement au mandat de stabilité des prix. Ce statut ne s’applique ni au contrôle bancaire, ni au rôle de la BCE dans la garantie de la stabilité financière, ni aux autres domaines de la politique économique.

Ni la BCE ni la CJUE ne sont au-dessus du droit national dans tous les domaines de la politique économique. Lorsque des institutions européennes comme la BCE dépassent leur pouvoir de façonner la politique économique par le biais de l’auto-habilitation, elles violent les exigences légales (ultra vires), comme l’a encore souligné la Cour constitutionnelle fédérale.

La stratégie de politique monétaire à deux piliers de la BCE, élaborée en 1998, comprenait également des éléments centraux de l’approche de la Bundesbank. La définition de la stabilité des prix et l’orientation de la politique à moyen terme étaient basées sur l’objectif implicite de la Bundesbank d’un taux d’inflation de deux pour cent. L’analyse monétaire s’est vu accorder une importance capitale.

À juste titre, la Bundesbank a considéré la recherche de la stabilité des prix comme un art plutôt que comme une science exacte où le jugement prime toujours sur la technique économique. En raison de l’hétérogénéité de la nouvelle zone monétaire, l’objectif de la masse monétaire n’a pas été entièrement transféré à la BCE et complété par l’analyse économique. Les conclusions en matière de politique monétaire ont été tirées des deux analyses des risques d’inflation à court et à moyen terme dans le cadre d’un « recoupement ».

La révision de la stratégie en 2003 n’a pas initialement entraîné de changements fondamentaux dans la pratique. La définition de la stabilité des prix comme un taux d’inflation inférieur à deux pour cent a été confirmée. Toutefois, il a été ajouté que l’objectif à moyen terme devrait être un taux d’inflation inférieur à, mais proche de, deux pour cent. La valeur de référence pour la variation annuelle de M3 a été abandonnée et, conformément à l’orientation temporelle des deux piliers, l’analyse économique à court terme a pris la première place et l’analyse monétaire la seconde.

Contrairement à ce qu’avait compris le conseil des gouverneurs en 2003, le résultat de la révision de la stratégie a été réinterprété par la suite comme un changement de stratégie vers un objectif d’inflation à court terme. La déclaration d’intention de viser un taux d’inflation inférieur mais proche de 2 % à moyen terme est devenue un objectif ponctuel à court terme de 1,9 %. La BCE a donc procédé à un changement de paradigme. La « stratégie à deux piliers » ne joue plus qu’un rôle formel.

Comme dans le ciblage de l’inflation, l’écart du PIB par rapport à la tendance à long terme est un objectif intermédiaire pour le contrôle de l’inflation, la gestion économique à court terme est devenue un objectif intermédiaire de la politique monétaire par des moyens détournés. Depuis lors, la BCE est intervenue directement dans les politiques économiques nationales.

Les moments de choc comme les crises financières rendent possibles des changements majeurs. Après que les fortes réductions de taux d’intérêt opérées par la BCE en réponse à l’éclatement de la bulle Internet au début du siècle aient favorisé les bulles immobilières, la hausse rapide des dépenses publiques et la consommation excessive dans certains États du sud de l’euro et en Irlande, le déclenchement de la crise financière et de la dette européenne en 2010 a ouvert la voie aux achats directs d’obligations d’État. Jusqu’alors, la politique monétaire de la BCE était basée sur des opérations de refinancement dans lesquelles la BCE ne détenait que des titres mis en pension par des banques commerciales pendant une période limitée.

En mai 2010, la majorité du Conseil des gouverneurs de la BCE a cédé aux pressions des dirigeants européens pour participer au sauvetage de la Grèce avec le nouveau programme des marchés des valeurs mobilières (SMP). Le tabou de l’interdiction des finances publiques monétaires a ainsi été brisé et l’indépendance de la BCE par rapport à l’influence politique a été mise à mal.

Avec sa devise « Whatever it takes » et l’annonce d’un nouveau programme d’achat, le président de la BCE, Mario Draghi, a contenu des primes de risque très divergentes sur les obligations des pays du sud de l’euro au plus fort de la crise de la dette souveraine européenne en juillet 2012. Le SMP a été suivi en septembre 2012 par le Programme de transactions monétaires directes (OMT), une « promesse de sauvetage » conditionnée de la BCE aux pays ayant des problèmes avec l’euro.

Bien que le programme n’ait pas encore été activé, la BCE, en tant que « prêteur en dernier ressort » potentiel, n’a donc pas seulement assumé la garantie de solvabilité explicite et risquée pour les États de la zone euro. Elle a également pénétré profondément dans les attributions des politiques fiscales nationales qui auraient été responsables du sauvetage de l’euro.

En raison de prétendus dangers déflationnistes, les taux d’intérêt ont été abaissés en territoire négatif en 2014 et en mars 2015, dans une phase de bonne activité économique, un nouveau programme complet d’achat du secteur public (PSPP) a suivi. Cela a été décrit à plusieurs reprises comme « dans le cadre du mandat », car le taux d’inflation était bien inférieur à la barre des deux pour cent, mais la BCE voulait atteindre un taux d’inflation plus élevé à court terme, vers deux pour cent. Toutefois, ce faisant, elle a dissimulé les véritables intentions de ses actions, à savoir réduire les risques d’insolvabilité des États membres peu solides. En décembre 2018, l’Eurosystème avait acheté des obligations d’État pour une valeur d’environ 2 100 milliards d’euros.

Les interventions de la BCE et les taux d’intérêt négatifs ont provoqué des distorsions considérables du marché et une redistribution massive des épargnants et des créanciers aux gouvernements et aux débiteurs. En conséquence des opérations de refinancement à long terme (ciblées) – (T)LTRO – qui ont été inégalement réparties dans la zone euro en faveur des pays du sud de l’Europe, il y a eu également une redistribution entre les Etats de l’euro, sans aucune légitimation démocratique. Le système de paiement interbancaire TARGET2 est également devenu un mécanisme de crédit implicite pour les pays en difficulté du sud de la zone euro.

Dans une préparation hésitante à la sortie tardive de la politique monétaire assouplie, le PSPP a initialement pris fin en décembre 2018, mais compte tenu du ralentissement de l’économie, les achats d’obligations ont repris en novembre 2019 au rythme de 20 milliards d’euros par mois et ont été augmentés en mars 2020 de 120 milliards d’euros supplémentaires en 2020. La politique de taux d’intérêt zéro a été poursuivie.

En plus de ce programme, avec le déclenchement de la crise du Coronavirus, et la récession économique qui a suivi la confinement, la BCE a lancé le Programme d’achats d’urgence en cas de pandémie (PEPP) avec un total de plus de 1350 milliards d’euros.

Comme la dette publique augmente fortement dans tous les pays de la zone euro, les coûts de refinancement des États membres doivent être maintenus à un faible niveau et la menace d’insolvabilité de pays importants doit être évitée.

Le volume total des achats d’obligations d’État dans le cadre du PSPP et du PEPP devrait atteindre plus de 3 000 milliards d’euros d’ici la fin de 2020. Au vu de ces volumes, le financement public – interdit – poursuivi par le Conseil des gouverneurs de la BCE est évident.

Depuis sa création, la BCE a assumé des tâches supplémentaires qui vont au-delà de son mandat. En 2014, elle a été chargée de la surveillance directe des principales banques de la zone euro. Le conflit d’intérêts et d’objectifs est tangible.

D’une part, la BCE est une institution de politique monétaire et, d’autre part, elle est une autorité de surveillance bancaire. La poursuite de la politique de taux d’intérêt bas porte atteinte aux modèles commerciaux traditionnels des banques et les rend plus dépendantes de la BCE.

Depuis 2016, la BCE mène une politique industrielle en faveur des grandes entreprises européennes par le biais de son programme d’achat du secteur des entreprises. Par exemple, les obligations de Siemens, Daimler, BMW, Deutsche Bahn, SNCF, Renault, Enel et Telefonica sont sur la liste d’achat de la BCE. Les grandes entreprises sont ainsi devenues un important soutien de la politique monétaire de la BCE.

Avec l’arrivée de Christine Lagarde à la présidence, le rôle de la BCE dans la politique environnementale et climatique a été mis en discussion. Soutenue par les partis verts et les associations environnementales, la Commission européenne a associé la BCE à d’importantes subventions.

La CJUE a accordé à la BCE une carte blanche pour l’autonomisation dans le cas de l’OMT et du PSPP. Les parties à la procédure accusent la CJUE, contrairement à la Cour constitutionnelle fédérale, de ne pas s’être trop impliquée dans l’affaire, mais d’avoir suivi le raisonnement de la BCE sans évaluer correctement les arguments des plaignants. La Cour constitutionnelle fédérale a maintenant contredit la CJUE sur le PSPP. Dans le pire des cas, la Bundesbank allemande est menacée de se retirer de la politique monétaire européenne commune, ce qui peut être considéré comme un précurseur de l’éclatement de la zone euro. On peut éviter cela de deux manières.

Tout d’abord, les traités sur le fonctionnement de l’Union européenne peuvent être adaptés par la suite. Toutefois, cela ne devrait pas être une tâche facile, car les modifications du traité doivent être ratifiées par les parlements de tous les États membres de l’UE ou même faire l’objet d’un référendum. Néanmoins, de nombreux développements ont déjà anticipé cette étape. L’accord entre le président français Macron et le Chancelier sur les emprunts communs de l’UE pour financer le Fonds de reconstruction va dans le sens d’une politique financière européenne commune. Les plafonds d’endettement ont été si souvent ou si loin réduits qu’ils sont devenus totalement invraisemblables, au plus tard depuis Corona.

Avec les vastes programmes d’achat du PSPP et du PEPP et l’annonce par la BCE qu’elle ne respectera plus les limites des programmes d’achat d’obligations s’élevant à 33 % des obligations d’État en circulation et, en principe, la clé de répartition du capital, l’hypothèse selon laquelle la BCE ne finance pas les dépenses publiques n’est plus crédible.

La politique monétaire de la BCE a également rapproché l’union de transfert et de responsabilité, que les traités européens étaient censés empêcher. Et le système de paiement TARGET2 est devenu un mécanisme de crédit implicite dont les prêts n’ont pas à être explicitement approuvés.

L’arrêt des achats d’obligations d’État

Dans le même temps, l’argent « bon marché » de la BCE dévalorise l’épargne et gonfle les prix des actions et de l’immobilier, ce qui porte préjudice à la jeune génération et à la classe moyenne en Europe. L’éclatement des bulles des marchés financiers entraîne des crises dramatiques, dont les thérapies zombifient les entreprises avec des prêts inconditionnels à faible taux d’intérêt. La baisse, voire les gains de productivité négatifs qui en résultent exercent une pression sur les salaires. Les taux d’intérêt zéro et négatifs portent préjudice aux banques, qui sont privées de leur fonction consistant à assurer une allocation efficace des capitaux dans la zone euro. En conséquence, l’économie de marché ouverte où la libre concurrence est inscrite dans l’article 127 du TFUE est mise à mal sans que l’objectif de stabilité des prix soit atteint.

Sans modification des traités de l’UE et de la Loi fondamentale allemande – ou peut-être même sans nouvelle constitution allemande si le droit de décision finale du Bundestag en matière budgétaire doit être transféré au niveau européen – il ne reste plus qu’à redonner à la BCE sa base conceptuelle et juridique d’origine.

Il s’agirait notamment de s’engager à adopter une définition qualitative de la stabilité des prix qui tienne compte – directement ou indirectement – de l’incidence de la politique monétaire unique sur les prix des actifs. En principe, le développement de la stratégie originale à deux piliers de la BCE est mieux adapté à cet objectif qu’une stratégie de politique monétaire qui sépare la poursuite à court terme d’un objectif d’inflation étroit de l’analyse macroprudentielle.

L’évaluation de la réalisation de l’objectif devrait à nouveau être basée sur une analyse monétaire étendue, à laquelle la BCE travaillait déjà il y a quelques années. L’analyse monétaire devrait inclure l’analyse macro-prudentielle actuellement menée séparément dans le secteur bancaire et financier et aboutir à une évaluation équilibrée de l’état et des perspectives de la stabilité du pouvoir d’achat monétaire.

Enfin, la Banque centrale européenne devrait cesser d’acheter directement des obligations d’État et réduire ses avoirs en obligations d’État, comme l’a demandé la Cour constitutionnelle fédérale. Bien que cela comporte des risques et des coûts d’ajustement à court terme, cela garantirait l’avenir de la monnaie commune et de la jeune génération en Europe à long terme.

L’union monétaire devient-elle une zone de non-droit ?

Conclusion : dans l’union monétaire, conceptuellement et juridiquement, seule la question de la monnaie était communautarisée. La plupart des autres domaines de la politique économique, et notamment la politique budgétaire, sont restés au niveau national et séparés de la politique monétaire. La BCE n’avait pour seul objectif que la stabilité des prix et il lui était interdit de financer l’État.

Cependant, comme les gouvernements ne respectaient pas les obligations du Pacte de stabilité, la BCE a été contrainte de jouer le rôle de prêteur de dernier recours pour les États. En réduisant son mandat à la réalisation d’un objectif d’inflation à court terme, la BCE a empiété sur la politique économique générale réservée aux États, a créé des risques pour la stabilité financière en gonflant les prix des actifs et a influencé la répartition des richesses au sein des États de la zone euro et entre eux dans une mesure injustifiable. Il est tout à l’honneur de la Cour constitutionnelle fédérale d’avoir remédié à cette transgression des compétences.

Si l’Union monétaire européenne ne doit pas devenir une zone de non-droit, la BCE doit revenir à ses fondements conceptuels et juridiques. Cela nécessite une stratégie de politique monétaire à large assise qui tienne compte des prix sur tous les marchés, qui intègre les risques financiers dans ses considérations et, surtout, qui comprenne que la politique monétaire est un art et non une science d’ingénierie économique.

* Thomas Mayer est directeur de l’Institut de recherche Flossbach von Storch et professeur honoraire à l’université de Witten/ Herdecke

Gunther Schnabl dirige l’Institut de politique économique de l’université de Leipzig

Jürgen Stark a été économiste en chef et membre du directoire de la Banque centrale européenne de 2006 à 2012

Source : Die Welt
Traduit par les lecteurs du site Les-Crises