La dette-Covid et l’Euro, entre annulation et servitude volontaire – par Eric Juillot

Christine Lagarde a été très claire : l’annulation des dettes publiques contractées en réponse à la crise sanitaire est « inenvisageable ». Elle constituerait « une violation du traité européen qui interdit strictement le financement monétaire des États[1] ».

Seule, au milieu de la tempête, la présidente de la BCE entend donc maintenir fermement le cap de l’orthodoxie monétaire, faisant du remboursement de la dette — quelles que soient ses causes — un horizon indépassable de la pensée économique. Sans doute tient-elle les propos que sa fonction lui impose, sans doute estime-t-elle nécessaire de préserver un dernier vestige de l’ordre en place, quand tous les autres ont été piétinés après 2008, ou balayés depuis un an.

Mais le simple fait qu’elle soit acculée à une posture défensive sur la question de la dette — sensible entre toutes — prouve qu’une époque s’achève : des millions de citoyens découvrent, étonnés, qu’il est donc possible d’annuler certaines dettes publiques sans que le monde ne s’écroule. Il n’est pas sûr que la morale de bon père de famille qui soutient la thèse défendue par Lagarde — et qui constitue le niveau zéro de la réflexion économique en la matière — permette de penser clairement la situation actuelle.

Une dette inutile ?

L’apparition de la dette-covid s’inscrit dans un contexte particulier. Si Mme Lagarde a formellement raison lorsqu’elle rappelle que les traités de l’Union Economique et Monétaire interdisent le financement direct des États par la BCE — ce à quoi reviendrait l’annulation de cette dette — elle passe sous silence le fait que, depuis dix ans, sous l’effet de la crise économique et financière de 2008, l’institution qu’elle dirige aujourd’hui est sortie allégrement du cadre juridique censé la contraindre, pour mettre en œuvre un financement quasi-direct des États, avec son vaste « programme d’achat de titres publics » mis en œuvre à partir de 2015[2]. Ainsi la Banque de France (agissant pour le compte de la BCE) détient-elle aujourd’hui 22 % de la dette publique française, contre 5 % à la fin de 2014[3].

Cette « dérive » a été imposée par les circonstances, mais aussi par les considérations politiques propres à chaque État : si l’Allemagne, par exemple, a accepté une telle remise en cause des principes fondateurs de l’euro, c’est parce qu’elle y voyait le seul moyen d’empêcher l’éclatement d’une monnaie dont elle est la principale bénéficiaire.

La Cour constitutionnelle de Karlsruhe, plus haute instance juridique de la RFA, a cependant tenu à faire savoir, dans un arrêt rendu en mai 2020, qu’elle y trouvait à redire : il n’était plus possible de faire comme si de rien n’était, compte tenu de l’ampleur prise par les mesures « non-conventionnelles ». Cela a été l’occasion d’une passe d’armes avec la BCE qui a duré tout l’été, avant que les considérations politiques — une fois de plus — se rappellent à tous et obligent la cour allemande à s’incliner.

C’est donc dans le contexte d’une domination idéologique fortement ébranlée, d’un ordolibéralisme battu en brèche, que la dette-covid a fait son apparition. Pour empêcher l’écroulement de leurs économies respectives, les États membres de la zone euro ont dû dépenser dans l’urgence des centaines de milliards dont ils ne disposaient pas. Ils s’en sont donc remis, comme d’habitude, à la BCE, qui les a fait profiter de sa force de frappe en mettant en place un programme spécifique de rachat d’obligations d’État, le « Programme d’achat d’urgence pandémique » de 1350 milliards d’euros[4].

La politique monétaire mise en œuvre par la BCE s’est révélée vitale. Sans elle, des dizaines de millions de personnes auraient sombré dans la pauvreté. Il faut donc saluer sa réactivité, tout en gardant à l’esprit, cependant, qu’elle jouait elle aussi sa survie dans cette crise : si elle n’avait pas secouru les États comme elle l’a fait, certains d’entre eux auraient repris le contrôle de leur banque centrale, provoquant l’éclatement de l’euro.

Aujourd’hui, la BCE entend se faire la gardienne d’une orthodoxie qu’elle piétine pourtant depuis des années, en rappelant à tous qu’une dette doit être remboursée. Or la dette-covid est une dette tout à fait spécifique, à double titre : d’abord parce qu’elle est née d’un choc absolument exogène, indépendant de la volonté des États ; habituellement incriminés par la doxa pour leur « laxisme » en matière de déficit budgétaire, ceux-ci ne sont présentement pour rien dans le gonflement de la dette publique, dont chacun comprend par ailleurs qu’il est actuellement inévitable.

Ensuite, cette dette a été contractée auprès de la BCE, qui est tout sauf un agent économique ordinaire, du fait de son statut de prêteur en dernier ressort et de son pouvoir de création monétaire. La dette des États à la BCE a ceci de particulier qu’elle n’est rien d’autre qu’une suite de chiffres dans les ordinateurs de cette institution particulière. Ils peuvent être annulés sur simple décision, sans que des créanciers soient quelque part victimes de ce défaut. S’il est des dettes illégitimes, celle-ci semble tout simplement inutile.

C’est parce que la BCE cherche à entretenir l’illusion du respect par tous d’une orthodoxie finissante qu’elle insiste aujourd’hui sur le nécessaire remboursement de cette dette. Le Royaume-Uni, qui a opté dès le printemps 2020 pour un financement monétaire des dépenses publiques liées à la crise sanitaire, démontre, par son seul exemple, la possibilité d’une autre politique[5].

Un peu de politique fiction

Certains des obstacles à l’annulation pure et simple de la dette-covid sont donc d’ordre politique et idéologique. Il est vrai qu’une telle annulation représenterait un tournant historique, révélant tout à coup aux peuples concernés le caractère largement artificiel du discours permanent de culpabilisation par la dette auquel ils sont soumis depuis au moins vingt ans[6].

Un verrou sauterait définitivement ; plus rien alors n’empêcherait de prôner, à la suite de cette première annulation, une procédure comparable pour les dettes accumulées auprès de la BCE dans le cadre du traitement de la crise financière de 2008. La « loi d’airain de la monnaie[7] » (Werrebouck) serait balayée par le dévoilement soudain de son inanité.

Cela représenterait un saut dans l’inconnu porteur à la fois d’espoir et de menace. Au titre de l’espoir, il faut évoquer le retour en force de l’État en matière économique, par sa capacité décuplée à financer des secteurs d’avenir essentiels à la prospérité et à la transition écologique. Au titre de la menace, d’éventuelles poussées de fièvre démagogiques, certains dirigeants pouvant être tentés de faire croire à l’opinion que ce qui est possible ponctuellement à propos d’un certain type de dette l’est aussi pour tous les autres en n’importe quelle circonstance.

Ce serait là la conséquence potentiellement dévastatrice d’un aléa moral qui jouerait à plein. À ce sujet, tout se rapporte en fait à une question fondamentale : la démocratie est-elle assez solide, les peuples sont-ils assez éclairés pour éviter de céder à une tentation désastreuse, capable de ruiner la valeur de la monnaie ? Si un esprit conservateur était enclin à répondre par la négative, les authentiques républicains ne sauraient, de leur côté, se montrer exagérément inquiets.

Le second obstacle politique à l’annulation de la dette-covid réside dans le fonctionnement baroque de la zone euro, qui repose, depuis sa naissance, sur un compromis instable unissant, souvent pour le pire, les États qui ont décidé d’en faire partie.

Il faut balayer d’entrée le faux problème du respect dû à l’indépendance de la BCE vis-à-vis des États. Celle-ci relève de la fiction ; la banque centrale a pris l’habitude de céder aux injonctions officieuses des États au cours des années 2010, après avoir constaté les limites de leur pouvoir budgétaire.

Le vrai problème s’inscrit dans les rapports de force entre États membres, dont les intérêts sont largement contraires, puisque certains profitent de l’euro (Allemagne, Pays-Bas, Autriche), quand il nuit à tous les autres (pays d’Europe du Sud et France). Certes, depuis quelques années, tous les États peuvent s’endetter à taux très bas, parfois négatifs. C’est là un effet heureux de la monnaie unique, et il est bon qu’elle finisse par bénéficier au moins sur un point aux États dont elle a affaibli méthodiquement l’économie au profit de l’Allemagne.

Cette évolution récente est la conséquence de la politique mise en œuvre par Mario Draghi — alors président de la BCE — à partir de 2014, une politique imposée à l’Allemagne et qui heurte frontalement sa sensibilité monétaire. Mais Berlin a compris qu’il était dans son intérêt de se laisser tordre le bras, que la logique punitive appliquée sans fin et sans discernement aux prétendues « cigales » du Sud ne pouvait aboutir qu’à l’éclatement de la monnaie unique, alors que celle-ci constitue un facteur essentiel de la domination économique de l’Allemagne sur ses « partenaires ».

Annuler la dette-covid reviendrait cependant, non pas à tordre une nouvelle fois le bras de l’Allemagne, mais à le lui casser. Une décision si spectaculaire aurait pour effet de lui démontrer qu’elle a perdu le contrôle de sa créature monétaire, qui serait alors gérée selon des conceptions diamétralement opposées aux siennes, celles-ci constituant une part substantielle de son identité ainsi qu’une clé de son rapport au reste du monde.

La situation ainsi créée serait grandement paradoxale : les États du Sud et la France prendraient le contrôle de la zone euro pour compenser financièrement, par des pratiques monétaires inédites, le déclin économique que leur impose cette monnaie ; dans le même temps, l’Allemagne devrait se résigner à ce tournant pour permettre la survie de l’euro et donc conforter sa domination économique.

Une telle situation résulterait d’un aveuglement des dirigeants des États périphériques et d’un discernement supérieur des dirigeants de l’État central qu’est ici l’Allemagne. Ceux-ci renonceraient à quelque chose de précieux — leurs croyances monétaires — pour assurer quelque chose de plus précieux encore — leur puissance économique à l’échelle de la zone euro.

Si une telle conjoncture n’a rien de certain — compte tenu de l’importance pour Berlin de ses croyances monétaires et de la profondeur de ses préjugés à l’égard du Sud —, elle n’a rien de hasardeux, puisqu’elle est déjà en place depuis quelques années, quoique sous une forme atténuée. Le plus probable, en fait, est que la France et les États du Sud se satisfassent l’actuel statu quo : l’annulation de la dette détenue par la BCE n’est pas sans risque, elle pourrait alimenter une défiance des marchés à l’égard de la dette publique synonyme d’envolée des taux d’intérêt[8].

Surtout, les conditions actuelles d’endettement sont si favorables — avec les taux négatifs — qu’elle plaide fortement en faveur de l’immobilisme institutionnel. Un compromis se dégagera sans doute autour d’un allongement de l’échéance (« maturité ») de la dette-covid, assortie de taux d’intérêt très bas, voire nuls, qui permettraient d’en rendre la charge soutenable. C’est ce qu’a récemment laissé entendre le commissaire européen Thierry Breton[9].

Tant que les États qui souffrent économiquement de l’euro pourront s’anesthésier à coup de dette gratuite, la monnaie unique restera donc en place, aggravant leur trajectoire de déclin[10]. La dette-covid, malheureusement, n’y changera rien.

Eric Juillot

Notes

[1] https://www.lefigaro.fr/economie/pour-lagarde-bce-l-annulation-de-la-dette-covid-19-est-inenvisageable-20210207

[2] https://www.banque-france.fr/politique-monetaire/cadre-operationnel-de-la-politique-monetaire/les-mesures-non-conventionnelles/les-programmes-dachats-dactifs )

[3] Marianne, hors-série numéro 1, Dette, qui va payer ?, février 2021, page 55.

[4] https://investir.lesechos.fr/marches/actualites/la-bce-releve-son-programme-de-plan-d-urgence-de-600-milliards-d-euros-a-1-350-milliards-1912011.php

[5] https://www.lesechos.fr/finance-marches/marches-financiers/coronavirus-la-banque-dangleterre-va-financer-directement-letat-1193650

[6] Discours par lequel on tente de les convaincre que la dette a pour causes « l’assistanat social » et « l’État obèse » bien plus que les échecs en cascade et les dysfonctionnements structurels du capitalisme financier, notamment dans sa version bruxelloise.

[7] https://www.lesechos.fr/2012/12/haro-sur-lindependance-des-banques-centrales-1095577

[8] Si, en théorie, l’État dispose de tous les moyens pour s’imposer à la finance privée (allocation contrainte de l’épargne, limitation de la circulation des capitaux, prise de contrôle ouverte de la banque centrale…), il faut bien constater que l’actuelle génération de dirigeants ne possède pas les ressources morales et idéologiques nécessaires à un tel combat.

[9] Thierry Breton évoque des maturités à 50 ans https://www.lefigaro.fr/economie/pour-lagarde-bce-l-annulation-de-la-dette-covid-19-est-inenvisageable-20210207

[10] http://www.gaullistelibre.com/2021/02/deficit-commercial-et-fiasco-la.html