La Cour de Karlsruhe valide sans conviction le programme OMT de la BCE, par Romaric Godin

0505Source : La Tribune, Romaric Godin, 21/06/2016

Les juges de Karlsruhe ont dû s’admettre vaincus par la Cour de Luxembourg. (Crédits : Reuters)

Les juges constitutionnels allemands ont validé l’OMT, un programme de rachats de titres de la BCE, quatre ans après son lancement. Mais c’est une décision contrainte par la cour de justice de l’UE.

C’est l’épilogue d’un long feuilleton débuté en 2012 et qui a vu des allers-retours entre Francfort, Luxembourg et Karlsruhe. Ce mardi 21 juin, la Cour constitutionnelle (Verfassungsgericht) allemande, qui siège dans cette dernière ville, a finalement, près de quatre ans après son annonce, jugé conforme à la Loi fondamentale allemande (la constitution de la République fédérale) le programme OMT de la BCE. Ce programme, baptisé en anglais de Francfort « Outright Monetary Transactions » (transactions monétaires totales) prévoit de pouvoir racheter une quantité illimitée de dette d’un pays attaqué sur les marchés moyennant le placement de ce pays sous un « programme d’ajustement » (autrement dit, un plan d’austérité) du Mécanisme européen de Stabilité (MES).

Qu’est-ce que l’OMT ?

Annoncé dès la mi-juillet 2012 par Mario Draghi dans un célèbre discours londonien où il s’était engagé à faire « tout ce qu’il faut » (« whatever it takes ») pour sauver l’euro, le programme OMT a été lancé officiellement le 6 septembre 2012. Mais il n’a jamais été utilisé. Sa présence dissuasive a en effet été suffisante pour calmer les esprits et dissuader les investisseurs de vendre en masse leurs titres de dettes de la zone euro. La BCE offrait avec l’OMT au marché une « assurance vie » qui a même déterminé certains opérateurs à revenir vers les pays en crise qui offraient de bons rendements. Avec l’OMT, la première phase de la crise, celle de la dette souveraine et de ses tensions sur les « spreads » (« écarts de taux ») était terminée. La crise prenait une tournure plus économique avec la récession liée à l’austérité et ses conséquences à long termes au niveau social, politique et sur les prix.

Les arguments des plaignants

Dès l’annonce de ce programme, un certains nombres d’associations allemandes, attachées au principe de l’ordolibéralisme, avaient porté plainte contre l’OMT, jugeant qu’il s’agissait là d’une façon détournée de financer les budgets des Etats « mauvais élèves ». Selon eux, le rachat, même sur le seul marché secondaire, revenait à « subventionner » par la baisse des taux le marché primaire et donc à apporter un effet de distorsion du marché pour les pays qui ne respectent pas les grands équilibres budgétaires. Pour ces plaignants, ce programme revient à transférer le risque budgétaire des « mauvais élèves » vers les « bons élèves » par la banque centrale. Les pertes liées à ces rachats sont en effet assumées en partie par les banques centrales nationales, donc par les contribuables. Comme pour les autres programmes de la BCE lancé depuis le début de la crise, l’affaire a été portée devant la Cour de Karlrsuhe.

La navette entre Karlsruhe et Luxembourg

Or, dans une première décision, en janvier 2014, cette Cour avait jugé illégal l’OMT, mais s’était déclarée incompétente puisque la BCE n’est pas soumise à sa juridiction. L’affaire avait alors été transmise à la Cour de Justice de l’UE (CJUE) à Luxembourg pour établir cette légalité. Les juges de Karlsruhe se réservaient par la suite le droit d’établir si la décision de la CJUE autorisait ou non l’application en Allemagne de l’OMT, autrement dit la participation de la Bundesbank au programme, était possible. Le 16 juin 2015, la CJUE avait jugé l’OMT conforme aux traités en fixant certaines conditions, notamment dans la limite et la temporalité des achats de la BCE. C’est sur cette dernière décision que Karlsruhe devait statuer ce mardi.

La décision des juges allemands

Finalement, les juges du Verfassungsgericht ont suivi la CJUE et ont accepté ses raisons. Les plaignants sont donc déboutés. Pour Karlsruhe, « l’inaction du gouvernement fédéral allemand et du Bundestag » sur l’application de l’OMT ne « viole pas les droits des plaignants ». De plus, les droits du Bundestag, notamment budgétaires, « ne sont pas remis en cause ». Pour le justifier, la Cour de Karlsruhe suit à la lettre la décision de la CJUE qui a jugé que la BCE poursuivait des objectifs de transmission de la politique monétaire. Or, la souveraineté allemande sur la politique monétaire a été transférée au niveau européen, à la BCE, par les traités. Si l’OMT reste dans ce cadre, il échappe naturellement au contrôle allemand.

Par ailleurs, la Cour constitutionnelle s’estime rassurée par l’obligation de « proportionnalité » des mesures de la BCE prise dans la mise en place concrète l’OMT qu’a imposée la CJUE. Ce principe vise à assurer qu’il n’existe pas de distorsion majeure des prix du marché et, ainsi, d’incitations pour les pays « protégés » par l’OMT à dépenser plus et à transférer son risque vers les banques centrales et les budgets nationaux des autres Etats membres.

Les critiques à la CJUE

Reste que cette soumission à la décision de la CJUE est ouvertement contrainte. Les juges allemands semblent conserver leur premier avis négatif sur l’OMT, mais la décision venue de Luxembourg les contraint à la soumission. Le Verfassungsgericht émet ainsi des doutes sur la qualité de la décision de la CJUE et ne cache pas ses « inquiétudes sur la façon dans les faits ont été établis dans cette affaire, sur la façon dont ont été menées les discussions et sur la façon dont a été menée la revue juridique des actes de la BCE ». Karlsruhe critique ouvertement et en détail le fonctionnement de la CJUE qui a fondé sa décision. Les juges allemands estiment que la CJUE a bien trop fait confiance à la BCE en ne « mettant pas en doute ou au moins en ne discutant pas » l’assertion selon laquelle l’OMT poursuit un but de politique monétaire. Karlsruhe estime que la cour de Luxembourg aurait dû « tester les affirmations de la BCE au regard des indications qui vont à l’évidence à l’encontre d’un objectif de politique monétaire de l’OMT ». Bref, les juges en rouge sont particulièrement amers et accusent directement la CJUE de prendre quelques libertés avec le droit communautaire. Mais ils ne peuvent agir contre Luxembourg. La CJUE est souveraine pour examiner la conformité aux traités, Karlsruhe ne peut contester sa décision et doit donc accepter sa décision, même de mauvaise grâce.

Les conditions sont fixées

La Cour constitutionnelle expose donc les conditions futures d’application de l’OMT, telles qu’elles ont été fixées par la CJUE. Si la Bundesbank doit participer à cette action, elle devra s’assurer que les « achats ne sont pas annoncés au préalable, que le volume des achats soit limité, qu’il existe un temps minimal entre les achats et l’émission de titres, que les achats concernent les Etats membres aient un accès au marché, que l’on ne conserve les titres à maturité que dans des cas exceptionnels et que les achats soient limités à la stricte nécessité ». Ces conditions sont globalement conformes à celles que se fixe, dans le cadre de ses programmes d’achat la BCE.

Succès pour Mario Draghi

Mario Draghi peut avoir le sourire. Cette décision du Verfassungsgericht ne valide pas seulement l’OMT, un programme qui n’est pas d’actualité et n’a jamais été utilisé. Elle conforte la BCE sur la légalité de ses programmes lancés depuis mars 2015 de rachats de titres dans le cadre de l’assouplissement quantitatif. C’est une défaite certaine pour les associations plaignantes, mais aussi pour ceux qui, de près ou de loin, avaient en Allemagne soutenu cette plainte et régulièrement critiqué la BCE, notamment la Bundesbank et le ministre des Finances allemand, Wolfgang Schäuble. Mais cette défaite pourrait aussi être utilisée par le parti eurosceptique Alternative für Deutschland (AfD) qui reste très critique vis-à-vis de l’engagement allemand dans l’euro et qui pourrait jouer sur les risques que font peser l’OMT sur le contribuable allemand ainsi que sur la soumission forcée de la très prestigieuse cour de Karlsruhe à la CJUE. L’affaire de l’OMT est classée, quatre ans après, mais elle pourrait laisser des traces.

Source : La Tribune, Romaric Godin, 21/06/2016

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