[Traduction exclusive] Opération auto-tromperie : les malformations congénitales de l’Euro (2/2)

Suite de la traduction de l’article du Spegel sur la naissance de l’euro.

Le Chancelier allemand Helmut Kohl et le Premier ministre italien Romano Prodi

Des astuces et de la chance

Ciampi et Prodi réussirent relativement bien par rapport à leurs prédécesseurs. En s’appuyant sur des réformes et des coupes budgétaires, ils parvinrent à réduire la contraction de nouveaux emprunts et à faire baisser l’inflation. Mais le pays était confronté à des problèmes plus importants, et le gouvernement en avait entièrement conscience. Les Italiens avaient d’ailleurs par deux fois proposé de reporter le lancement de l’euro, en 1997. Mais les allemands rejetèrent cette idée. C’était « un sujet tabou », se souvient Bitterlich, l’ancien conseiller de Kohl, soulignant que les allemands avaient placé tous leurs espoirs dans Ciampi. « Tout le monde avait le sentiment qu’il était le garant de l’Italie, d’une certaine manière, et qu’il allait arranger les choses. »

Il est également évident que Kohl était bien décidé à achever l’union monétaire avant les élections législatives de 1998. Sa réélection était menacée et son adversaire, le social-démocrate Schröder, était un eurosceptique notoire.

Au final, les italiens respectèrent rigoureusement le critère de Maastricht grâce à une combinaison de tours de passe-passe et de concours de circonstances. Le pays bénéficiait de taux d’intérêts historiquement bas et Ciampi se révéla être un fin illusionniste de la finance. Il introduit par exemple une « taxe pour l’Europe » et mit en place un habile artifice comptable consistant à vendre les réserves nationales d’or à la banque centrale et à instaurer une taxe sur les bénéfices. Le déficit budgétaire s’en retrouva ainsi réduit. Et bien que les statisticiens de l’UE n’aient en fin de compte jamais reconnu cette supercherie, elle constitue un symbole du problème fondamental Italien : le budget n’était pas structurellement équilibré, il avait simplement bénéficié de trucages.

Ceci n’échappa pas aux fonctionnaires de la Chancellerie. Dans une note datée du 19 janvier 1998, Bitterlich soulignait le fait que la réduction du déficit ne reposait essentiellement que sur la taxe pour l’Europe et sur les taux d’intérêts sur les marchés qui avaient chuté de façon considérable par rapport aux taux des autres pays. Quelques semaines plus tard, des représentants du gouvernement hollandais contactèrent la Chancellerie et sollicitèrent une « rencontre secrète ». Le secrétaire général du premier ministre hollandais ainsi qu’un secrétaire d’état du ministre des finances souhaitaient faire pression sur Rome. « En l’absence de mesures supplémentaires de la part de l’Italie afin d’apporter une preuve crédible de la pérennité de son rééquilibrage budgétaire, l’acceptation de l’Italie dans la zone euro n’est à l’heure actuelle pas envisageable. »

La dette croissante de l’Allemagne

Kohl, craignant pour son plus grand projet depuis la réunification de l’Allemagne, exprima son refus. Il déclara aux représentants hollandais que Paris l’avait averti que la France se retirerait de l’accord si l’Italie était exclue.

Les allemands n’étaient pas en position de négocier. Lorsqu’il s’agissait de discipline budgétaire, l’Allemagne avait tendance à adopter une attitude autoritaire par rapport au reste de l’Europe, bien que ses propres chiffres budgétaires ne fussent en rien exemplaires. Le niveau de dette souveraine du pays était légèrement au-dessus du seuil critique des 60 pour cent. Pire encore, contrairement à presque tous les autres pays désirant faire partie de la première phase de l’union monétaire, la dette totale de l’Allemagne ne diminuait pas, comme l’exigeait le traité, mais avait plutôt tendance à augmenter.

La Chancellerie était bien consciente du problème. « Contrairement à la Belgique et à l’Italie, le niveau d’endettement a augmenté depuis 1994 », écrivaient-ils dans une note du 24 mars 1998 adressée à Kohl et au chef de cabinet Friedrich Bohl. Les conséquences étaient fâcheuses. La note poursuit : « Selon nous, le cas de l’Allemagne présente une difficulté juridique, puisque le traité de Maastricht ne prévoit de dérogation que si le niveau d’endettement diminue ».

Kohl et Waigel firent valoir des circonstances atténuantes. Sans la réunification allemande, affirmaient-ils, le taux d’endettement n’aurait été que de 45 pour cent. La commission Européenne ainsi que les pays partenaires firent « preuve de compréhension » face à cet argument, notaient les fonctionnaires avec soulagement.

Cette situation compliqua tout de même la tache de l’Allemagne qui ne pouvait ainsi pas s’ériger en juge, d’autant plus qu’il n’existait aucune preuve formelle que l’Italie avait enfreint les règles. Au printemps 1998, l’Office Statistique de l’Union Européenne certifia que les italiens avaient respecté le critère de déficit budgétaire du traité de Maastricht. Cela voulait dire qu’il n’y avait « désormais plus aucune raison de refuser à l’Italie l’adhésion à l’euro », se souvient Waigel. Regling, l’ancien haut représentant de Waigel déclare aujourd’hui : une fois passé cette obstacle, les italiens disposaient « d’une sorte de légitimité à pouvoir faire partie d’emblée de l’euro ».

L’Italie tourne le dos à la rigueur

La plupart savaient que les chiffres étaient maquillés, et qu’ils ne représentaient guère une réelle réduction de l’endettement. Mais personne n’osa en tirer les conséquences. Kohl se fia de Ciampi lorsque, se voulant rassurant, ce dernier affirmait que les italiens continueraient à avancer dans le « cammino virtuoso » (« le chemin de la vertu »), sur lequel ils s’étaient embarqués, et qu’ils ne « relâcheraient pas leurs efforts pour assainir leurs finances ». Le gouvernement à Rome prévoyait que le niveau d’endettement passerait en dessous des 60 pour cent du PIB avant 2010.

Il n’en fut rien. Pas plus tard qu’en avril 1998 — c’est à dire avant même de décider officiellement quels seraient les pays qui feraient partie de l’euro — des indices de plus en plus nombreux laissaient croire que les partenaires de la coalition de Prodi, les néo-communistes, n’attendaient qu’une chose : revenir à leurs vieilles habitudes. Le 3 avril, l’ambassade allemande à Rome avertit que ce risque ne « devait pas être ignoré ».

Trois mois plus tard, alors que l’Italie avait garanti sa place au sein de l’euro, le problème éclata au grand jour. Le 10 juillet 1998, l’ambassadeur Kastrup fit part aux fonctionnaires à Bonn de ses inquiétudes à l’égard de l’Italie sombrant dans la « paralysie » et « l’impuissance » et du gouvernement se relâchant complètement après avoir fourni des efforts prodigieux pour répondre au critère de Maastricht.

Les choses en restèrent là. Au début du mois d’août, le ministre des finances italien reconnaissait que le déficit budgétaire au premier semestre avait été supérieur à celui de l’année précédente sur la même période — période qui fut décisive au moment de se prononcer sur l’acceptation de l’Italie dans l’euro.

Stephan Freiherr von Stenglin, l’attaché financier à l’ambassade allemande à Rome, n’avait pas encore perdu tout espoir dans la volonté de Rome de réduire ses dépenses. Il écrivait: « Si l’Italie ne parvenait pas à atteindre ses objectifs de cette année en matière de déficits, cela porterait grandement atteinte à la crédibilité de son plan d’assainissement budgétaire ». A la chancellerie, un grand point d’exclamation figurait dans la marge à côté de cette phrase.

Un Retournement Qualitatif

Au même moment, la phase la plus intense de la campagne pour les élections générales allemandes avait débutée. Le débat entre Kohl et son rival Schröder portait sur la politique intérieure et non sur l’euro.

Il en fut ainsi jusqu’à l’après-élection, en dépit de la quantité de messages que Stenglin, l’attaché aux finances, adressa à Bonn. Le 1er octobre, il soumit une analyse tranchante de la politique fiscale italienne, qu’il camoufla en l’intitulant de manière anodine « Le gouvernement italien approuve le budget préliminaire de l’année 1999. » Stenglin, qui avait été muté à Rome après son mandat à la Bundesbank, constata que l’Italie était en train d’évoluer dans une très mauvaise direction. Il fit savoir à Bonn que la proposition budgétaire du gouvernement Italien constituait « un retournement qualitatif de sa politique budgétaire ».

D’après Stenglin, le budget présentait des chiffres en matière de réduction du déficit parmi les plus faibles depuis le début du processus d’assainissement au début des années 1990. Les recettes fiscales additionnelles n’allaient plus seulement être utilisées à des fins de réduction du déficit, notait-il, mais également pour financer de nouvelles dépenses, en particulier pour des politiques sociales.

Quand Prodi fut remplacé peu après par l’ancien communiste Massimo l’Alema, la situation se détériora encore davantage. D’Alema proposait de financer un programme Européen de relance économique à travers un système d’euro-bonds, sans répercuter les dépenses correspondantes dans les déficits nationaux.

En Allemagne, la nouvelle coalition gouvernementale SPD-Verts, menée par Schröder, rejeta la proposition. En attendant, la nouvelle approche avait fait des émules à Rome, comme cela figurait dans un câble transmis par Stenglin à Bonn, le 18 Novembre. Il soulignait que les membres du gouvernement italien appelaient à étendre le plan d’assainissement, à interpréter le pacte de stabilité de manière plus souple et à libérer l’Italie « du carcan du traité de Maastricht ».

Le tourbillon de la crise

Quelques semaines avant le lancement de la monnaie unique européenne, l’examen de la situation effectué par Stenglin prit une tournure tragique lorsqu’il écrivit: « La question se pose de savoir si un pays présentant un taux d’endettement extrêmement élevé ne risque pas d’hypothéquer les efforts d’assainissement entrepris jusqu’ici, et porter ainsi atteinte non seulement à lui-même, mais également à l’union monétaire ». Il s’agissait d’une déclaration prémonitoire. A l’automne 2011, tandis que le pays était entraîné dans le tourbillon de la crise, le taux d’endettement avait à nouveau dépassé les 120 pour cent du PIB.

Kurt Biedenkopf, un membre du parti de centre-droite Union Démocratique Chrétienne (CDU), avait prédit le dilemme dans lequel se trouve aujourd’hui l’union monétaire bien avant l’introduction de l’euro. A l’époque, Biedenkopf était gouverneur de la Saxe, état de l’est du pays — et fut le seul gouverneur allemand à avoir voté contre l’union monétaire au Bundesrat, l’organe législatif représentant les états allemands. « L’Europe n’était pas prête pour un changement aussi radical », affirme-t-il aujourd’hui, en soulignant le fait que les pays présentaient de trop grandes disparités en matière de performances économiques. « La plupart des hommes politiques en Allemagne pensaient que l’euro fonctionnerait, même en l’absence d’institutions communes ou de transferts financiers. C’était faire preuve de naïveté. »

Pendant ce temps-là, les dirigeants européens tentent de corriger les défauts hérités de la phase de construction de l’euro. La rigueur et des mesures de réforme sont mises en place dans une grande partie de l’Europe, et tous les pays sont favorables à l’idée de responsabilité commune en ce qui concerne l’euro. Néanmoins, la nouvelle configuration de l’euro ne diffère guère de l’ancienne.

Lors de la conception initiale de l’euro, le gouvernement à Bonn pensait qu’il suffirait d’imposer par un accord des critères stricts en matière d’endettement et qu’on pouvait compter sur les pays membres pour mettre en œuvre de manière responsable les réformes structurelles adéquates. Aujourd’hui, le nouveau pacte budgétaire a pour but de montrer aux états membres comment gérer leur budget de manière durable et de renforcer la volonté de mettre en place des réformes. En d’autres termes, la méthode initiale, incapable de résister aux premières mises à l’épreuve, n’a été que très légèrement modifiée. Il n’existe toujours pas d’organisme central capable d’imposer par la force la discipline nécessaire.

Pas de solution en vue

Les documents datant de la phase de construction de l’union monétaire ont montré que cette structure ne peut pas fonctionner. Le message transmis par ces documents est que l’opportunisme politique triomphe toujours. Une union monétaire représente bien plus qu’un simple transfert de milliards d’euros d’un côté à l’autre. Il s’agit également d’une communauté de destins. Une monnaie commune a besoin de politiques communes, et en fin de compte d’institutions communes.

L’euro en est aujourd’hui à sa 14ème année, et après deux années de crises consécutives, on se rend compte peu à peu à Berlin et dans les autres capitales que les choses ne peuvent continuer ainsi. Les efforts de réformes entrepris ne mènent nulle part et les politiciens commencent désormais à raisonner dans des termes plus larges alors qu’ils font face à la crise. Le nouveau pacte budgétaire n’apporte pas encore de solution rapide et par conséquent, alors que les anciens tabous sont peu à peu brisés, les politiciens européens sont amenés à élaborer de nouvelles idées.

Alors que les pays du sud et la France en sont réduits à freiner leur endettement comme l’exige le modèle allemand, le gouvernement allemand ne voit désormais plus d’inconvénient à mettre en place un gouvernement économique au sein de la zone euro, une idée à l’origine française, contre laquelle l’Allemagne s’était jadis fermement opposée. Le ministre des finances Wolfgang Schäuble envisage pour sa part de renforcer le rôle du commissaire européen de l’UE pour en faire une sorte de ministre des finances européennes qui contrôlerait le budget des membres de l’euro-zone et qui aurait également le pouvoir d’intervenir si nécessaire.

Toutes ces mesures reviennent en fin de compte à obtenir de chacun des pays qu’ils renoncent peu à peu à leur souveraineté pour permettre en échange au gouvernement central de Bruxelles de disposer d’un pouvoir renforcé.

Si les membres de l’union monétaire parviennent rapidement à corriger les erreurs commises avant de monter dans le train de l’euro, le projet du siècle peut encore aboutir. Mais plus on tardera à mettre en œuvre les réformes nécessaires, plus coûteux sera le voyage.

Par Sven Böll, Christian Reiermann, Michael Sauga and Klaus Wiegrefe

Source : Spiegel (VO)