Nation, Europe, Monde : Où est la Souveraineté ? – avec Coralie Delaume

Source : France Culture

La crise du coronavirus semble avoir remis au cœur des débats la notion de « souveraineté ». Mais tout le monde parle-t-il de la même chose ? Emmanuel Macron, lui, défend à la fois un renforcement de la souveraineté nationale et de la souveraineté européenne. Est-ce compatible, est-ce souhaitable ?

La crise sanitaire, et les débats autour de la pénurie de masques ou de tests, la fabrication de médicaments de base hors d’Europe, ont relancé la controverse sur la souveraineté sanitaire et industrielle. Et plus largement sur la souveraineté et l’indépendance nationale.

La souveraineté se réduit-elle à « ce qu’on ne peut déléguer à d’autres » comme l’a dit le ministre de l’agriculture à propos de notre alimentation ? Ou bien est-ce une ambition plus large comme nous l’entendons avec la souveraineté populaire du XVIII e siècle ?

Souveraineté et indépendance sont-elles équivalentes ?

Enfin, peut-on lier souveraineté nationale et européenne ? Une souveraineté mondiale est-elle envisageable ?

Source : France Culture

Olivier Beaud : Peut-il y avoir encore un pouvoir souverain ?

Source : Académie des sciences morales et politiques

Séance du lundi 24 février 2020 – par Olivier Beaud – Professeur à l’université Paris II Panthéon-Assas

Lire la retranscription complète sur le site de l’Académie des sciences morales et politiques

Le titre de cette communication laisse deviner avec le mot « encore » et avec sa forme interrogative les doutes que l’on pourrait avoir aujourd’hui à l’égard de l’existence d’un pouvoir souverain. Pour simplifier notre exposé, on fera comme si la question : « peut-il y avoir encore un pouvoir souverain ? » équivaut à celle-ci : « y a t-il encore un pouvoir souverain ? ».

Une telle expression sent peut-être un peu trop l’ancien monde qui serait celui de la souveraineté. Il serait fastidieux d’énumérer les divers articles en forme de faire-part de décès qui émaillent le discours politico-juridique sur la question. On se contentera de citer un article paru dans Le Monde en 2014 lorsque Dominique Rousseau réfléchissait à la fin assez pitoyable d’Alstom, société française renationalisée et finalement vendue à la société américaine, General Electric. Notre collègue, professeur à Paris I, y voyait la fin non seulement d’un certain capitalisme « à la française » (national-colbertiste dirait-on), mais aussi d’un certain monde incarné par la souveraineté. Il écrivait notamment :

« Ce temps-là est fini. Il avait un esprit-principe qui le définissait : la souveraineté. Il a désormais sa place au musée d’Histoire des idées politiques. La souveraineté économique ne veut plus rien dire quand les grands contrats internationaux opèrent des transferts de technologie et que les produits ne sont plus fabriqués par et dans un seul pays mais à partir de composants venant de tous les continents. La souveraineté nationale ne veut plus rien dire quand les barrières commerciales sont abolies entre les Etats comme elles l’ont été autrefois entre les provinces de l’Etat et que les communications tendent à universaliser les consciences. La souveraineté du travail ne veut plus rien dire quand l’évolution conduit à remplacer la force du travail humain d’abord par les machines – XIX^e siècle – puis par les robots – XXe siècle. »

Contre les esprits réactionnaires qui se désoleraient de cet état du monde, il rappelait :

« Qu’un monde finisse ne signifie pas que le monde est fini. Dans ses Mémoires, Chateaubriand écrit : « On dirait que l’ancien monde finit et que le nouveau commence.» En 2014, un nouveau monde commence, fait du pluralisme des conceptions de vie, d’espaces post-nationaux de délibération, de revenus détachés de la force de travail, d’institutions mondiales de décision en matière de santé, d’environnement, de climat, d’alimentation… Il faut surtout à ce monde qui commence un nouvel esprit-principe pour le guider : le monde qui finit avait pour principe la souveraineté ; le monde qui vient a pour principe la coopération loyale entre les peuples. »[1]

Il est assez remarquable que, dans cette énumération des forces et contraintes qui mineraient le principe de souveraineté, l’éminent auteur ne mentionne même pas l’Union européenne qui grignote – on le sait – des pans entiers de souveraineté. L’article date cependant de 2014. Depuis lors, on pourrait même ajouter dans la liste des arguments confortant cette « rengaine » du requiem de la souveraineté la faiblesse de l’Etat face au terrorisme (attentats de 2015) et face aux réactions épidermiques de la société civile.

La France n’a pas fini, depuis la crise des Gilets Jaunes, d’expérimenter une singulière coexistence : celle, d’un côté, d’une hyperprésidence et de l’autre, d’un Etat de plus en plus faible face aux réactions de citoyens en colère qui remettent violemment en cause son « monopole de la violence physique légitime » allant jusqu’à vandaliser l’Arc de Triomphe et à faire bruler une préfecture. Il y aurait donc aujourd’hui un milieu défavorable ou hostile au maintien d’un pouvoir souverain.

Mais avant d’examiner cette question de la fin de la souveraineté qui serait en quelque sorte la question cachée dans la question ouverte qu’il nous est proposé de traiter, il est indispensable de s’interroger sur le sens de la formule « pouvoir souverain ». Celle-ci semble a priori claire alors que, pourtant, elle ne l’est pas tant que cela, du moins pour un juriste. En effet, l’expression de « pouvoir souverain » employée sans davantage de précision, c’est-à-dire sans complément du nom, peut prêter à confusion.

On peut supposer que pour la plupart des juriste contemporains, elle signifie le pouvoir de l’Etat, de l’Etat souverain s’entend. Mais cette assimilation n’est pas si évidente en réalité. Pour s’en convaincre, il suffit de vérifier dans un catalogue de bibliothèque à quoi fait référence, dans la littérature juridique, le « pouvoir souverain ». Or sur quoi tombe-t-on quand on tape cette locution sur le catalogue de la bibliothèque Cujas ?

Eh bien sur un nombre non négligeable de livres ou de mémoires sur « le pouvoir souverain des Parlements en matière civile et des voies de recours organisés par les ordonnances de 1539 à 1629 contre les arrêts définitifs ». On comprend alors que l’expression de « pouvoir souverain » a, historiquement, été appliqué aux juridictions pour désigner parmi celles-ci les juridictions suprêmes. Bref, la leçon est claire : l’expression de pouvoir souverain peut désigner un autre titulaire de ce pouvoir que l’Etat car il s’agit ici des Parlements en tant qu’organes de justice de l’Ancien Régime.

En réalité, ce n’est guère étonnant car, ainsi qu’on le sait, la souveraineté a en effet été d’abord judiciaire – désignant les cours souveraines – avant de devenir législative, désignant l’autorité politique compétente pour édicter la règle de droit, « la loy » écrivait Jean Bodin. De nos jours, on continue parfois à soutenir, que dans leur ordre de juridiction, la Cour de cassation et le Conseil d’Etat ont un « pouvoir souverain ».

Encore qu’il faille immédiatement ajouter une nuance de poids car la double existence, de la Cour de justice de l’Union européenne (dite de Luxembourg) et de la Cour européenne des droits de l’homme (dite de Strasbourg) vient remettre en cause l’idée même de qualifier les juridictions des Etats-membres de ces deux entités internationales (l’UE et le Conseil de l’Europe) de Cours souveraines car leurs décisions peuvent être « remises en causes tant par la CJUE que par la CEDH. Or, une Cour souveraine, normalement, ne doit pas voir sa décision remise en cause par une autre juridiction. Sa décision est incontestable et sinon, elle n’est plus souveraine.

Toutefois, de nos jours, cet usage de l’expression de « pouvoir souverain » pour désigner une prérogative des juridictions est pour l’essentiel résiduel. Le juriste contemporain devine aisément que la formule du « pouvoir souverain » vise moins une juridiction, que l’Etat. Il le pressent encore davantage en prenant en considération le contexte de cette communication qui s’inscrit dans un cycle de conférences sur « le pouvoir ».

Or, est-il nécessaire de le rappeler, en France, la justice n’est pas considérée comme un pouvoir. On connaît la formule bien frappée qu’a utilisée Jean Foyer selon laquelle la justice est un « pouvoir refusé »[2]. Elle doit être considérée comme une « autorité », cette autorité judiciaire prévue par le Titre VIII de la constitution. Si la justice n’est pas un pouvoir, elle ne peut pas être, a fortiori, un pouvoir souverain. Exit donc la justice comme objet principal de notre champ d’investigation.

Bref, le pouvoir souverain ici évoqué doit donc être considéré comme étant nécessairement celui de l’Etat. Mais ici encore, une nécessaire précision s’impose car un tel pouvoir peut désigner celui détenu aussi bien par l’Etat, en tant que totalité (personne juridique) que par un « membre » de cet Etat, ce que les juristes appellent parfois un « organe » ou encore un « pouvoir public ». C’est la raison pour laquelle les juristes distinguent entre la souveraineté de l’Etat et la souveraineté dans l’Etat.

Ainsi, pour prendre un exemple parlant, quand Jean Bodin, dans les Six Livres de la République, théorise la souveraineté qu’il assimile à une « puissance absolue et perpétuelle », il semble l’imputer à la « République » – donc ce qu’on appelle aujourd’hui l’Etat. Or, dans les faits, il vise surtout et avant tout l’auteur de la souveraineté législative, à savoir le Monarque. ou le Prince. Les autres auteurs qui le suivront feront le plus souvent de même, mais Hobbes mettra sur le même pied le Prince et l’Assemblée, ouvrant la perspective d’un changement possible de Souverain : soit le monarque, soit le Parlement.

Les révolutions américaine et française complèteront ce tableau de la souveraineté dite « organique » en faisant du Peuple le titulaire du pouvoir suprême de l’Etat. En réalité, l’attribution du pouvoir souverain à l’Etat – ou si l’on veut son imputation à cette sorte de personne morale – sera le résultat du travail de la doctrine de droit international public. Il faudra attendre la publication, en 1758, de Précis du droit des gens du juriste suisse Emer de Vattel pour que naisse la conscience d’une souveraineté attribue à cet être moral, cette personne juridique qu’on appelle de nos jours l’Etat[3].

Cette distinction est importante parce que si l’on prend l’expression de « pouvoir souverain » au sens du pouvoir détenu et exercé par l’organe souverain, le Souverain, dans l’Etat, on voit mal comment l’on pourrait dire qu’il y a un tel pouvoir dans les démocraties contemporaines. En effet, l’effort du constitutionnalisme a tendu à fragmenter le pouvoir étatique et à l’attribuer à divers organes de façon telle qu’il n’y ait plus une autorité, un pouvoir public, qui aurait un tel pouvoir de décider, seul et discrétionnairement, au nom de l’Etat.

Ce qu’un auteur important comme Neil Mc Cormick résume en disant à propos de la souveraineté interne qu’elle n’existe pas parce que « all power holders are subject to some legal or some political checks or controls. In this case there is no single sovereign internal to the state, neither a legal not a political sovereign” [4]. Bref, la séparation des pouvoirs est passée par là et la figure de l’organe souverain – du Souverain — est un intrus dans le monde du constitutionnalisme contemporain. Cela ne signifie pas que le concept ne soit plus utilisable car les autocraties anciennes ou contemporaines sont dominées par la figure du Souverain. Est-il besoin ici de rappeler la façon dont la Russie et la Chine sont gouvernés pour comprendre ce que signifie la concentration du pouvoir au profit d’un seul homme ?

Par conséquent, il nous semble que l’expression de « pouvoir souverain » n’a de sens de nos jours que si l’on ajoute qu’il s’agit du pouvoir de l’Etat pris en tant que personne juridique et corps collectif. Tout laisserait donc penser que, aux yeux d’un juriste contemporain, qui dit pouvoir souverain dit Etat et vice-versa. Pourtant, cette relation d’identité entre Etat et pouvoir souverain mérite, elle aussi d’être questionnée. Il nous faut ici faire un autre détour, en empruntant le chemin tortueux de la notion de souveraineté.

En fait, au rebours de l’assimilation « intuitivement » faite entre pouvoir souverain et Etat, il convient plutôt de relever que, en droit, l’Etat n’est pas uniquement un pouvoir souverain. Il est certes un pouvoir souverain, c’est indéniable, mais ce n’est qu’une face de son existence juridique. Plus exactement, il peut être souverain sous une forme autre que celle d’un « pouvoir ». En effet, en matière d’Etat, c’est-à-dire de concept d’Etat, il faut toujours distinguer entre sa face interne et sa face externe.

Certes, le propre de l’Etat est la souveraineté – ou, si l’on veut, le critérium de l’Etat est cette souveraineté – mais le problème vient de ce que le propre de cette souveraineté est d’être duale : elle est interne et externe, c’est-à-dire extérieure, ou encore internationale. Ainsi, un même mot, la souveraineté de l’Etat n’a pas le même sens, dans la langue du droit, selon la perspective qu’on adopte pour la saisir. Les choses se compliquent donc dans la mesure où les deux formes de la souveraineté de l’Etat sont mêmes antagoniques.

Voyons d’abord la souveraineté interne. Elle s’exerce sur le territoire de cet Etat et sur toutes les personnes qui s’y trouvent, et elle est souvent définie comme un pouvoir souverain. Avant d’être souveraine (voir infra I), cette puissance de l’Etat est d’abord un pouvoir, Sous cet angle, le juriste rencontre la sociologie lorsque celle-ci par l’intermédiaire de Jean Baechler — dans la conférence inaugurale à cette série. – définit le pouvoir comme une relation de pouvoir[5].

En réalité, le pouvoir implique une relation de commandement et d’obéissance entre ceux qui exercent le pouvoir et ceux sur lesquels il est exercé. Or, on peut mettre en relation cette définition du pouvoir avec celle de l’Essence du politique formulée par Julien Freund dans laquelle une telle relation fait partie des trois éléments essentiels du politique (avec la distinction du privé et du public, et la relation entre ami et ennemi)[6].

Il en découle selon nous, que ce pouvoir de l’Etat dans sa face interne est un pouvoir politique, un pouvoir de domination exercé par les gouvernants sur les gouvernés. Ainsi, la question de l’obéissance est ici centrale dans une telle définition : le pouvoir c’est une relation entre une personne qui commande et une autre qui obéit.

Hobbes l’avait remarquablement vu en analysant le pouvoir comme étant une relation mutuelle entre la protection et l’obéissance ; celui qui a le pouvoir de protéger a le droit d’exiger l’obéissance de celui qu’il protège, mais inversement, celui qui n’est plus protégé par le pouvoir est délié de son devoir d’obéissance à son endroit. Autrement dit, c’est sur ce point précis que se fait la rencontre entre le politique et le juridique en matière d’Etat. La puissance de l’Etat est, on le verra, une puissance de domination (infra I, A).

En revanche, la souveraineté internationale, dite aussi souveraineté « externe », n’est pas un pouvoir dans ce sens précis que nous luis avons donné plus haut. Elle en est même le contraire. On le devine en lisant une définition qu’en donne le juriste écossais Neil Mc Cormick, dans un livre déjà cité : « ce qu’on appelle la “souveraineté externe“, caractérise un Etat qui n’est soumis à aucun pouvoir politique ou autorité juridique dans le ressort de son territoire (not subject to political power or legal authority in respect to its territory »)[7].

Une telle conception a laissé certains juristes internationalistes définir une telle souveraineté internationale de pure et simple « indépendance des Etats ». Mais il nous semble que Jean Combacau a mieux illustré la véritable nature de ce type de souveraineté par une formule qui « fait mouche » : « la souveraineté n’est « pas une puissance, mais une liberté »[8] .

Il suffit de le citer : « la souveraineté internationale n’est pas un pouvoir , mais une qualité du pouvoir que le droit international reconnaît d’ailleurs à l’Etat et si cette qualité est de ne pas être soumise à un pouvoir supérieur, alors elle s’analyse comme une liberté, la liberté qu’a l’Etat de faire ce qui est en son pouvoir. »[9] L’ordre juridique international est structuré de telle façon que l’Etat se voit accorder une « présomption de liberté » parce qu’il est l’être originaire d’un tel droit, et qu’il n’est donc pas en quelque sorte habilité par le droit international public à l’inverse des autres personnes juridiques.

Gérard Cahin a excellemment repris cette idée lorsqu’il a réfuté la tentative contemporaine de remplacer le terme de souveraineté par celui de compétence, en expliquant parfaitement la nature du droit international public : « La souveraineté a donc pour corollaire nécessaire l’égalité des Etats, créant du même coup les conditions de possibilité du droit international, comme cadre et produit de la contrainte que les souverains s’imposent à eux-mêmes afin que chacun obtienne des autres qu’ils règlent envers lui leur conduite comme lui-même la règle envers eux.

Conceptuellement construite à la lumière de la théorie du droit, la compatibilité de la souveraineté avec le droit international est en tout cas attestée par la pratique : pas plus que les Etats ne prétendent que celle-là les autorise à violer celui-ci, le droit international n’admet-il qu’ils invoquent leur souveraineté pour se soustraire à ses règles. »[10]

Ainsi, cette conception de la souveraineté internationale exclut l’idée d’un pouvoir de domination d’un Etat sur un autre. Le principe qui structure ce droit est le principe d’égale souveraineté, ce qui signifie que, en droit du moins, un Etat en vaut un autre, quel que soit sa force ou sa puissance.

Un tel principe tire son existence du constat selon lequel le monde des relations internationales est un « pluriversum » et non un « universum (C. Schmitt). Le corollaire juridique d’une telle assertion est ce qu’on appelle l’horizontalité du droit international public qui se manifeste par les instruments juridiques par lesquelles les Etats expriment leur souveraineté : ce sont, d’une part, les traités et d’autre part, la coutume[11].

Autrement dit, ce sont les actes ou faits juridiques qui n’existent que parce qu’ils reposent sur le consentement ou la volonté des Etats. Donc, en toute rigueur, il n’est pas possible en droit d’appréhender l’Etat comme un « pouvoir souverain » dans le domaine du droit international public, parce que, dans ce dernier domaine, et seulement dans celui-ci, l’Etat n’apparaît pas, dans sa figure souveraine, comme une puissance de domination.

Par conséquent, l’Etat n’étant pas un « pouvoir souverain », dans l’ordre international, nous n’aurons pas à nous demander si, de nos jours avec la mondialisation ou si avec l’hyperpuissance américaine ou l’émergence de la superpuissance chinoise, il peut encore exister en tant que concept pertinent. Bref, nous n’aurons pas à reprendre le débat initié par Carl Schmitt et d’autres sur le point de savoir si l’Etat n’a pas été supplanté par les « grands espaces » ou les empires, ou si encore la forme de l’avenir de l’Etat est celui de la forme fédérale

On pourrait trouver trop longs ces prolégomènes, mais ils étaient indispensables si l’on voulait isoler précisément la portée de la question posée. Mais la réduction du sujet du « pouvoir souverain » au seul Etat dans son ordre interne laisse encore la place à de nombreux développements tant est riche le domaine à traiter. On ne peut pas répondre à la question posée de l’éventuelle survie du pouvoir souverain sans le définir plus exactement, dans l’ordre interne (I) . C’est seulement ensuite qu’on pourra vérifier si ce concept a encore un sens aujourd’hui ou s’il relève d’un « monde ancien » ou d’un « monde qui finit » (II).

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Notes

[1] D. Rousseau, « L’ancien monde qui finit », Le Monde du 17 juin 2014.

[2] in Pouvoirs

[3] On renvoie pour la démonstration érudite et impeccable à Emmanuelle Tourme-Jouannet, Emer de Vattel et l’émergence doctrinale du droit international classique, Paris, Pédone, 1998

[4] Questioning Sovereignty, Oxford University Press, 1998, p. 129.

[5] « Toute relation de pouvoir — écrit-il — peut se décrire schématiquement comme « X veut faire faire Z à Y » et combine quatre moments : une volonté équipée d’un argument, l’obéissance ou la désobéissance, la sanction.» (conférence du 6 janv 2020 sur le site de l’Académie).

[6] L’essence du politique, Paris ; Sirey, 1965, rééd. 3^e édition, 1978, Dalloz 2004 (postface 2004).

[7] N. Mc Cormick, Questioning Sovereignty, Oxford Univ Press, 1999 (rééd. 2008), p. 129.

[8] C’est le titre de son article « Pas une puissance, mais une liberté : la souveraineté internationale de l’Etat » in Pouvoirs n° 67 (sur la souveraineté) p. 51.

[9] J. Combacau, Pouvoirs n° 67, p. 51.

[10] G. Cahin, Rapport introductif sur la compétence et l’Etat, AFDI rapport de Rennes, .

[11] Nous renvoyons ici aux travaux de Jean Combacau, et notamment à son article : « Le droit international : bric-à-brac ou système ? » , Archives de philosophie du droit, 1986 ?

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