Peter Huber : « La BCE doit prouver aux citoyens qu’elle a agi dans le cadre de son mandat »

Source : Frankfurter Allgemeine Zeitung
Traduit par les lecteurs du site Les-Crises

Peter Huber, juge à la Cour constitutionnelle fédérale d’Allemagne, a été le rapporteur de la procédure contentieuse sur le programme de rachats de créances d’État (PSPP) qui a abouti au jugement du 5 mai 2020. Voici la traduction de l’entretien qu’il a accordé au journal allemand Frankfurter Allgemeine Zeitung, le 26 juin dernier.

« La Bundesbank est liée par notre décision, mais elle doit déterminer en toute responsabilité si la motivation de la BCE est conforme ou non à nos principes », déclare le juge constitutionnel Peter Huber.

Le juge constitutionnel Peter Huber s’exprime à propos de l’agitation suscitée par l’arrêt historique rendu par la Cour constitutionnelle fédérale sur le programme de rachats de créances d’État (PSPP), les missions du Bundestag, et d’un éventuel contrôle du respect de l’arrêt.

FAZ : M. Huber, après de longues tergiversations, la BCE a fait un geste vis-à-vis de la Cour constitutionnelle fédérale. Jeudi, le Conseil des gouverneurs de la BCE a décidé de mettre à la disposition du Bundestag des documents pour le contrôle de proportionnalité demandé par la Cour dans son arrêt sur le programme de rachats de créances d’État (PSPP). En êtes-vous satisfait ?

P. Huber : Je ne peux pas vous répondre sur ce point. La Cour constitutionnelle fédérale a ordonné au Gouvernement fédéral et au Bundestag de sommer la BCE de soumettre son programme d’achat de titres à un contrôle de proportionnalité. Si elle ne le fait pas, la Bundesbank ne peut plus participer au programme. C’était le cœur de notre décision du 5 mai. La Bundesbank est liée par notre décision, mais elle doit déterminer en toute responsabilité si la motivation de la BCE est conforme ou non à nos principes. La Cour constitutionnelle fédérale n’est plus concernée.

FAZ : Je m’étonne. N’y a-t-il pas de contrôle d’exécution de l’arrêt ? Vous devez certainement vérifier si ce que vous avez ordonné est bien exécuté.

P. Huber : Cela ne peut se produire que dans le cadre d’une nouvelle procédure ou si les plaignants demandent une ordonnance d’exécution parce qu’ils estiment que le contrôle de proportionnalité n’est pas complet. En l’absence d’une telle démarche, nous ne sommes plus dans le circuit.

FAZ : L’un des plaignants, l’ancien responsable politique de la CSU Peter Gauweiler, se réserve en tout cas le droit de le faire.

P. Huber : M. Gauweiler peut envisager une telle procédure, comme n’importe quel autre citoyen et éventuellement introduire un nouveau recours devant la Cour, ce que je ne souhaite ni encourager ni déconseiller (rires).

FAZ : Dans quelle mesure une telle ordonnance d’exécution serait-elle inhabituelle ?

P. Huber : Ce serait très inhabituel. Cela s’est naturellement déjà produit auparavant, et M. Gauweiler lui-même a déjà formulé une demande de ce type, à propos du mécanisme européen de stabilité. Je dirais cependant que sur les 6000 décisions que nous prenons chaque année, s’il y en a une qui fait l’objet d’une telle demande c’est beaucoup. La loi dispose que tous les organes constitutionnels, autorités et tribunaux sont liés par nos décisions. Celles-ci ont également force de loi et, de ce fait, dans un État constitutionnel qui fonctionne, en règle générale, aucune vérification d’exécution n’est requise.

FAZ : Ce cas sort néanmoins quelque peu de l’ordinaire. La BCE est confrontée à un dilemme : elle fait tout ce qu’elle peut pour défendre son indépendance et, en même temps, vous donner satisfaction. En l’occurrence, est-il suffisant qu’elle rassemble des éléments qui, en fait, sont déjà disponibles ?

P. Huber : Je ne peux rien dire là-dessus, car si une telle demande devait être faite, il nous incomberait de statuer sur la question. Ce qu’il y a à faire est clairement indiqué dans l’arrêt. La BCE doit évaluer le respect du principe de proportionnalité entre ses objectifs de politique monétaire et les effets collatéraux en termes de politique économique.

Est-ce que la BCE l’a déjà fait ? Nous n’en savons rien. Elle ne nous a pas transmis d’éléments dans le cadre de la procédure. Il s’agit surtout d’obliger la BCE à prouver au public qu’elle a bien agi dans le cadre de son mandat.

Il nous appartient de veiller à ce que les limites des compétences que le législateur allemand a transférées à l’Union européenne ne soient pas outrepassées. La distinction entre politique monétaire et politique économique figure bien dans les traités. Jusque-là, en tout cas, aucune délimitation des compétences ne nous a convaincus. Cela ne veut pas dire qu’il n’y en a pas eu. En l’occurrence, je me laisserais surprendre avec plaisir.

FAZ : Il semble que la BCE aurait mieux fait de communiquer tous les éléments lors de l’audition…

P. Huber : La BCE s’est comportée de manière très constructive lors de procédures précédentes, notamment à propos du mécanisme de stabilité européen. Pour le programme PSPP, elle a décidé d’agir différemment parce qu’elle estimait ne pas avoir à répondre devant une juridiction nationale. Il s’agissait sans doute d’affirmer son indépendance ainsi que la compétence première de la Cour de justice européenne, mais le cadre juridique est néanmoins plus large. Nous – mais aussi les autres cours constitutionnelles des pays de la zone euro – avons au minimum un petit mot à dire sur le sujet.

FAZ : Avez-vous été irrités que la BCE se soit montrée aussi réticente ?

P. Huber : Sur le plan professionnel, il n’y a de place ni pour la joie ni pour l’irritation. Il incombe au Conseil des gouverneurs d’évaluer la sagesse de cette stratégie. Ces dames et ces messieurs de Francfort devront déterminer comment les choses auraient pu se dérouler si les éléments d’arbitrage avaient été exposés au cours de la procédure.

FAZ : L’arrêt a suscité un véritable tollé. L’excitation est-elle retombée ?

P. Huber : Nous nous attendions à ce tollé, mais il faut bien voir que c’est la relation entre le droit européen et le droit constitutionnel national qui est dans la balance depuis 60 ans. Nos collègues luxembourgeois partent du principe que le droit de l’Union prime sur tout tandis que nous, et les autres cours constitutionnelles, affirmons : « Non, seulement dans les limites des pouvoirs qui lui sont conférés par nos Parlements ».

Le choix entre ces deux approches n’est pas une question de conviction, comme seuls peuvent le prétendre ceux qui n’ont pas suffisamment réfléchi à la question. Je suis, quant à moi, convaincu qu’il y a vingt fois plus d’arguments en faveur de notre point de vue que de celui de la Cour de justice. Néanmoins, nous avons toujours essayé d’éviter le conflit, et cela a généralement bien fonctionné. Sur la base de cette relation de coopération avec la Cour de justice, malgré ce désaccord fondamental, nous avons, en tout cas, pu travailler ensemble de manière utile et constructive dans 99,5 % des cas.

FAZ : En particulier, sur la question du sauvetage de l’euro, cela s’est mieux passé avec la Cour de justice de l’Union européenne. Pourquoi pas cette fois-ci ?

P. Huber : C’est ce que j’aimerais savoir, moi aussi. Je peux seulement dire que le Président de la Cour de justice de l’Union européenne m’a appelé pour me féliciter après notre présentation sur le programme PSPP. J’ai donc pensé que nous pouvions continuer dans une voie positive et constructive. Il ne s’agit pas d’être d’accord sur tout. Nous aurions suivi la CJUE si sa réponse avait été raisonnablement cohérente. C’est pourquoi nous avons été surpris par son arrêt que l’on pourrait interpréter comme l’indication que la Cour de justice européenne n’est pas disposée à coopérer.

FAZ : L’énervement a cédé le pas à un débordement d’activité. Plusieurs propositions sont maintenant sur la table : des membres du Parlement européen ont indiqué qu’ils demanderaient à la BCE de procéder au contrôle de proportionnalité. Quant au président de la Bundesbank, Jens Weidmann, il propose de faire rapport au Bundestag en tant que membre du conseil des gouverneurs de la BCE. Quelle est votre préférence ?

P. Huber : Ce n’est pas à nous d’en juger. Ce qui compte pour nous, c’est qu’il n’y ait pas de décisions infondées dans une communauté de droit. Les décisions doivent être motivées auprès du public. Je ne m’intéresse pas vraiment à la méthode choisie pour y parvenir. L’important c’est que cette justification soit compréhensible par tout citoyen et par les institutions. Comment le Bundestag, le Gouvernement fédéral et le Bundesrat pourraient-ils assumer leur responsabilité en matière d’intégration s’ils n’ont pas le pouvoir d’effectuer un contrôle de plausibilité des programmes de la BCE ? Cela n’est pas possible sans de solides justifications ; c’est d’ailleurs aussi ce qu’exigent les traités européens.

FAZ : Cela devrait alors s’appliquer à chaque programme d’achat de titres de la BCE.

P. Huber : Selon ma compréhension des traités, toute décision prise par un organe doit être motivée, car il doit toujours être démontré que ledit organe reste dans le cadre des compétences qui lui ont été conférées. Ce principe est applicable à toutes les institutions.

FAZ : Dans cette optique, il faudrait modifier durablement la procédure : la BCE devrait informer le Bundestag – par l’intermédiaire du président de la Bundesbank ou d’un autre interlocuteur – de chaque programme d’achat de titres.

P. Huber : Il n’incombe pas au Bundestag d’approuver un programme, mais de se prononcer sur un éventuel outrepassement de son mandat par la BCE et, dans ce cas, de décider de la marche à suivre. Je ne peux pas vous donner des indications concrètes sur la façon dont cela devrait se faire ; ce serait une ingérence dans les compétences de la BCE. L’important est que le public puisse constater que la BCE agit dans le cadre de son mandat et ne poursuit pas une politique économique déguisée.

FAZ : Quelle est la marge d’interprétation du respect de vos critères ? Allez-vous, à un moment donné, procéder au test de proportionnalité, prendre le stylo et cocher les cases ?

P. Huber : Il n’est pas possible d’en parler de manière aussi générale, cela dépend des circonstances entourant chaque cas. Prenons un exemple. Nous avons été gênés par le fait que la période de « fenêtre négative » – qui garantit que les obligations émises par un État membre ne soient pas achetées par l’Eurosystème immédiatement après leur émission – ne puisse être divulguée, même rétrospectivement.

La CJUE n’était pas favorable à cette mesure, bien que la BCE l’ait proposée. Que la fenêtre négative soit désormais de 12, 14 ou 22 jours, qu’elle soit appliquée de manière uniforme, etc., sont des éléments qui ne peuvent se déduire ni de l’article 123 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) ni de la Loi fondamentale. Et si l’on fait jouer l’obligation de motivation, cela pourrait prendre les dimensions d’une thèse d’habilitation, d’un mémoire ou d’un essai !

FAZ : Vous n’exigez cependant pas la rédaction d’une thèse d’habilitation sur le sujet ?

P. Huber : Ce qui est déterminant, c’est que le Gouvernement fédéral, le Bundestag et le Bundesrat assument leur responsabilité en matière d’intégration et puissent procéder à un contrôle des compétences.

FAZ : Quelle est leur marge de manœuvre pour procéder à cette évaluation ?

P. Huber : Elle est très grande, bien que, dans certaines situations, elle puisse aussi se réduire à zéro. Imaginons, par exemple que l’inflation soit à 3 %, si la BCE déclare acheter pour faire redescendre le taux sous la barre des 2 %, il n’y a pas grand-chose à interpréter.

FAZ : Dans votre arrêt, vous exposez les conséquences pratiques du programme d’achat de titres. Quel est le poids des composantes sociales en la matière ?

P. Huber : Le programme d’achat de titres et d’autres programmes ont des effets de redistribution considérables – du bas vers le haut, mais on n’en parle pas beaucoup pour le moment. Tout le monde est très préoccupé par l’indépendance de la BCE, mais personne ne parle des conséquences négatives que le programme pourrait avoir.

FAZ : Tôt ou tard, vous allez donc encore avoir beaucoup de travail.

P. Huber : Pas nous, j’espère. Si chacun fait ce qu’il a à faire, rien ne devrait nous revenir.

FAZ : Si les plaignants, MM. Weiß et Gauweiler, sont satisfaits…

P. Huber : …alors la Cour constitutionnelle fédérale n’aura plus jamais à s’occuper de cette affaire. J’en serais très heureux. Voici six ans que nous nous occupons des programmes d’OMT (opérations monétaires sur titres) et de PSPP. Ce travail représentait certes un défi stimulant, mais il a aussi été plutôt épuisant.

Source : Frankfurter Allgemeine Zeitung
Traduit par les lecteurs du site Les-Crises