Plan de relance européen : tout ça pour ça ! – par Jean-Michel Naulot

Après l’annonce par la Commission du plan de relance de l’Union européenne le 27 mai dernier, des questions essentielles s’étaient posées concernant la répartition des subventions, les conditions d’attribution, la légalité de l’emprunt envisagé et la nature des ressources permettant de faire face à son remboursement.(1)

Le Conseil européen du 21 juillet a donné son accord sur un plan de 750 milliards avec des subventions en diminution, cette fois-ci en n’en donnant pas le détail. En ce qui concerne le montage de l’opération, très complexe, les questions restent entières. Nos concitoyens sont en droit d’attendre dans les prochaines semaines des réponses précises de la part de nos dirigeants compte tenu des montants de dette engagés.

Derrière la dette publique, il y a toujours des contribuables. Jusqu’à présent, leurs déclarations officielles donnent un peu le sentiment que l’on s’adresse à des enfants à qui on annoncerait l’arrivée prochaine du Père Noël ! Nos concitoyens savent pourtant qu’il n’y a pas d’argent magique. Une fois passée l’euphorie des conférences de presse, l’inquiétude pourrait vite refaire surface.

Une solidarité en trompe-l’œil

Première question, pourquoi avoir choisi un projet aussi lourd, aussi complexe, qui va mobiliser pendant plusieurs années des milliers de dirigeants et de fonctionnaires à Bruxelles et dans les capitales européennes, alors que l’on aurait pu faire plus simple et plus efficace ? Pourquoi ce détour de plusieurs années par Bruxelles ?

Si les chefs d’État avaient réellement souhaité témoigner leur solidarité, sans arrière-pensées, à l’égard des pays les plus atteints par la pandémie, ils auraient choisi de procéder par transferts financiers d’États à États. Ils auraient mis immédiatement en place des transferts en faveur de l’Italie, de l’Espagne, de la Belgique et de la France.

L’Allemagne qui est un des pays les moins endettés de l’Union (59,8 % du PIB fin 2019) aurait emprunté quelques dizaines de milliards d’euros à un taux négatif de – 0,50 %. Son niveau de dette aurait glissé de 2 %, c’est-à-dire de l’épaisseur du trait. L’Allemagne, qui profite tant de l’euro et dégage depuis dix ans des excédents courants spectaculaires, contraires aux traités, aurait contribué de la sorte à une plus grande efficacité de la zone monétaire.

Les fonds seraient parvenus en Italie avant la fin de l’été ce qui aurait permis aux Italiens de faire face à l’urgence en investissant par exemple dans un secteur hospitalier qui a tellement souffert. Ce geste de solidarité aurait été unanimement salué. L’article 122 du Traité de fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) était fait précisément pour répondre à ce genre de situations en permettant au Conseil européen, en cas de « catastrophes naturelles ou d’événements exceptionnels échappant au contrôle des États », d’apporter immédiatement une assistance financière aux pays concernés.

Mais on a préféré s’en remettre à la Commission avec un plan qui va se déployer sur plusieurs années, soumettre les États à de multiples examens de passage et financer le tout par un grand emprunt dont on ne sait pas comment il sera remboursé. Tout le monde va recevoir des subventions, même l’Allemagne, et semble-t-il pour un montant significatif ! À une solidarité immédiate, on a préféré le recours à la dette. Une belle occasion ratée de faire avancer l’Europe des peuples !

Fédéralisme français et ordo-libéralisme allemand

La vérité oblige à dire que l’idée qui a conduit la France et l’Allemagne à promouvoir un plan piloté par la Commission et financé par un grand emprunt européen est avant tout politique.

Angela Merkel, pourtant hostile à toute dette mutualisée, a vu dans la mission confiée à la Commission pendant plusieurs années un moyen d’accélérer les réformes dans les pays récalcitrants. S’ils veulent bénéficier des subventions, ces pays devront réussir leurs examens de passage, bien entendu lors de la présentation des plans de relance nationaux, mais aussi pendant de longues années puisque le plan de relance européen est « ancré » dans le fameux Semestre européen(2) comme cela a été dit par la Commission dès la fin mai. Quant à Emmanuel Macron qui plaidait depuis trois ans pour une dette mutualisée, il obtient enfin une petite avancée fédérale.

Toutefois, contrairement à ce qui a été répété en boucle par nos dirigeants, cette dette mutualisée n’est pas un événement historique. A-t-on déjà oublié que le Mécanisme européen de stabilité (MES) de 700 milliards d’euros, créé en 2012 pour venir en aide aux pays périphériques, permet d’émettre une dette mutualisée ?

Par ailleurs, et c’est le plus important, Angela Merkel a précisé dès le mois d’avril que les subventions du futur plan européen auraient un caractère exceptionnel. Elles s’inscrivent en effet, a-t-elle précisé, dans le cadre de l’article 122 mentionné ci-dessus. Elles sont indissociablement liées à la pandémie. En d’autres termes, pour Angela Merkel, cette opération ne doit pas constituer un précédent. En juin 2019, elle avait déjà fermé la porte à tout budget de la zone euro et ce plan n’est pas l’amorce d’un budget de la zone euro. C’est un plan de l’Union européenne. Le plan de l’Eurogroupe du printemps dernier ressemble à cet égard à un ballon de baudruche : sur les 540 milliards, 240 milliards concernent un éventuel recours au MES, ce qui n’intéresse personne, et pour le reste, les engagements des États ne représentent que 50 milliards et encore sous forme de garanties.

Pour des raisons politiques, l’Union européenne a donc choisi de mettre en place une grande cathédrale, comme elle sait le faire parfois(3), aux dépens de l’efficacité et d’une franche solidarité.

Au cours du long et lourd processus qui s’annonce, elle va devoir apporter de nombreuses précisions juridiques et financières. Pour le moment, trois éléments chiffrés ont été avancés — des subventions à hauteur de 390 milliards, des prêts à hauteur de 360 milliards et un grand emprunt de 750 milliards pour financer le tout — mais le montage de l’opération reste très obscur.

Une répartition des subventions largement déconnectée de la crise sanitaire

La légalité des subventions ne fait pas de doute dans son principe puisqu’elles ont pour origine « une catastrophe naturelle, un événement exceptionnel échappant au contrôle des États », c’est-à-dire la pandémie. En revanche, les allocations de subventions s’éloignent de la lettre et de l’esprit de l’article 122 du TFUE.

Seuls 30 % des montants alloués, ceux de l’année 2023, seront en effet en lien avec la pandémie. Il aurait été pourtant simple de retenir dès l’année 2021 deux critères simples reflétant la gravité de la situation pour chaque État : le nombre de morts par million d’habitants et la chute du PIB. Ces critères auraient naturellement été pondérés par la population.

Dans le système proposé, très complexe si l’on en croit les équations utilisées par les experts, certains pays d’Europe centrale pourraient recevoir des montants significatifs alors qu’ils sont peu affectés par la pandémie. Quant à l’Allemagne, également peu affectée et plutôt prospère, elle recevrait selon l’Institut Bruegel un montant du même ordre que la France. Comprenne qui pourra…

Il ne faudrait pas que cette opération soit dans certains cas un jeu à somme nulle ! La nature même des subventions aura plus à voir avec l’écologie et le numérique qu’avec le secteur hospitalier et la relocalisation de l’industrie pharmaceutique. Comme le dit très bien Olivier Berruyer(4), il s’agit en fait d’un « plan de rééquilibrage macroéconomique de l’UE ».

La Commission met à profit l’aubaine du plan de relance pour faire accepter ce qui lui a été refusé dans le cadre du budget ordinaire. Mais elle s’éloigne de la lettre et de l’esprit de l’article 122.

Un emprunt sans base juridique

La question juridique la plus importante concerne le recours à l’emprunt. Force est de constater qu’il n’existe aucune base juridique dans les traités pour recourir à l’emprunt. Comment se fait-il qu’aucun dirigeant européen n’ait soulevé cette question ? Parce que cela risquerait de faire échouer le projet ? Parce qu’il y aurait deux lectures des traités, l’une pour la Grèce, l’autre pour la Commission ? Parce que cela contraindrait à une révision des traités ? Mystère !

Dans les traités, il n’existe nulle part la moindre allusion à une compétence de la Commission en matière d’emprunt. Or, selon l’article 5 du Traité de l’Union européenne (TUE), « le principe d’attribution régit la délimitation des compétences de l’Union (…). « Toute compétence non attribuée à l’Union dans les traités appartient aux États membres ».

En d’autres termes, une compétence non attribuée n’existe pas. Deux articles du TFUE, les articles 310 et 311, sont même très explicites sur le fait que « le budget doit être équilibré en recettes et en dépenses ».

Détail amusant, la Commission elle-même a écrit en janvier dernier dans son introduction au budget 2020 « qu’un recours à l’emprunt pour couvrir un éventuel déficit budgétaire n’est pas compatible avec le système des ressources propres et n’est donc pas autorisé »…

Des parlementaires peuvent-ils voter un texte qui viole les traités ? Le Parlement européen n’est certes pas appelé à ratifier le plan européen puisque, selon l’article 122, il est seulement « informé ». Mais les parlements nationaux peuvent-ils fermer les yeux sur l’absence de base juridique de l’opération proposée ? En 2012, le recours à l’emprunt du MES avait exigé une révision des traités : l’article 136 du TFUE avait été modifié et complété par la rédaction d’un traité prévoyant que le MES « est autorisé à lever des fonds en émettant des instruments financiers » (traité signé le 2 février 2012).

On est en droit de se demander si Emmanuel Macron et Angela Merkel ne se sont pas mis d’accord avec Ursula von der Leyen pour éluder le problème juridique que pose le recours à l’emprunt. Modifier les traités risquerait d’ouvrir la voie à de futurs eurobonds… La boîte de Pandore !

Profonds désaccords sur les ressources nouvelles

Qui va payer ? Impossible de répondre à cette question pourtant essentielle ! Un minimum de rigueur financière aurait voulu que l’on mette comme condition au lancement de l’emprunt l’obtention d’un accord préalable sur les ressources affectées à son remboursement. C’eût été le meilleur moyen d’accélérer les négociations sur les ressources propres et de s’assurer que ce ne sont pas les États, donc les contribuables, qui paieront.

L’emprunt ne sera en effet lancé qu’en 2021. On a préféré inverser l’ordre normal des choses. Les États vont donner leur garantie en acceptant d’augmenter fortement et à titre temporaire leurs contributions si nécessaire.

Actuellement, les contributions des États représentent 0,6 % du revenu national brut (RNB) des 27 pays et les ressources propres 0,3 % ([taxes aux frontières, TVA], soit au total 0,9 %. Ces ressources financent 152 milliards d’euros de dépenses, montant du budget annuel 2020.

Le plafond des ressources sur lesquelles s’engagent les États est fixé à 1,2 %, laissant ce que l’on appelle une « marge de manœuvre ». Dans l’accord du 11 juillet, la marge de manœuvre va être « élargie », doux euphémisme. Le plafond des ressources va ainsi passer de 1,2 % à 1,8 % du RNB, et même 2 % du fait du Brexit. Si l’on ne se met pas rapidement d’accord sur de nouvelles ressources propres de l’UE, ce sont donc les États qui paieront. Or, les désaccords à ce sujet sont nombreux depuis plusieurs années.

Plusieurs pistes sont évoquées : taxe sur les emballages en plastique non recyclé, taxe carbone aux frontières de l’UE, taxe carbone sur le transport aérien et le transport maritime, taxe numérique, taxe sur les transactions financières, taxe sur les profits des grandes entreprises… Cet inventaire est impressionnant, mais est-il réaliste ?

La taxe carbone aux frontières, évoquée depuis plusieurs années, est justifiée à un double titre : l’écologie et la lutte contre une concurrence déloyale. Son instauration est prioritaire. Il est normal qu’elle soit affectée au budget européen puisqu’elle s’applique aux frontières du marché unique. Il en va de même pour les taxes sur l’aérien et le maritime. Ces projets de taxation se heurtent cependant à la réticence de plusieurs pays qui craignent des mesures de rétorsion des États-Unis et de la Chine.

La taxe numérique, dite taxe GAFA, est une taxe qui a également vocation à financer le budget européen. Ces groupes délocalisent en effet leurs profits vers les pays les plus accueillants sur le plan fiscal. Il faut donc traiter ce problème à l’échelle de l’Europe. Mais ce projet risque là aussi d’être bloqué par la peur d’une menace de représailles. De plus, le nouveau président de l’Eurogroupe, de nationalité irlandaise, est farouchement opposé à tout projet dans cette direction. Une taxation à taux très faible, symbolique, n’aurait par ailleurs pas de sens.

Quant à la taxe sur les transactions financières, elle a été abandonnée après d’innombrables réunions depuis dix ans, réunions au cours desquelles les dirigeants européens ont affirmé leur volonté d’avancer tout en donnant instruction à leurs collaborateurs de freiner des quatre fers dans le secret des réunions.

Pour le moment, le plan de relance est donc loin d’être financé. Seule la taxe sur le plastique non recyclé est en bonne voie. Elle pourrait cependant être utilisée pour financer le budget pluriannuel si le Parlement européen devait imposer une révision à la hausse de ce dernier compte tenu de l’écart considérable entre le budget qui a été validé par le Conseil européen, après plusieurs annulations de crédit, et le projet du Parlement.

Un risque de détournement des ressources affectées aux États

Sans vouloir faire de procès d’intention, en cas d’échec des négociations sur les nouvelles taxes, il faudra être extrêmement vigilant sur une tentation que pourrait avoir la Commission : prélever une partie des ressources des enchères du marché des quotas de carbone, aujourd’hui affectées aux États dans le cadre de la transition énergétique, pour financer le plan de relance.

Des déclarations ambiguës ont en effet été faites récemment par plusieurs dirigeants européens qui évoquent une future réforme du marché des quotas de carbone, sans préciser qu’il s’agit de la taxe carbone aux frontières, ou de la taxation du transport maritime et aérien. Ce qui pourrait laisser entendre qu’il s’agit du marché actuel… qui dégage des ressources pour les États.

De plus, Olivier Berruyer a publié un document assez explosif de la Commission, datant de 2018(5), document aujourd’hui effacé, mais qu’il a conservé dans ses archives. La Commission envisageait d’appliquer « un taux de 20 % aux recettes générées par les quotas d’émission à mettre aux enchères » pour financer le budget pluriannuel. Un véritable détournement des ressources nationales consacrées à la transition énergétique !

Ce marché des quotas a dysfonctionné depuis sa création en 2005, au point que les experts considèrent que pendant dix ans il n’a été d’aucune utilité dans la lutte contre les émissions de dioxyde de carbone. À la suite d’une réforme de 2018 décidant de réduire l’offre de quotas pour faire remonter les prix, ce marché a commencé, enfin, à trouver un meilleur équilibre. Le prix de la tonne de dioxyde de carbone est ainsi passé de 3-6 euros à 25-30 euros actuellement.

Ce prix est encore loin du niveau qu’il faudrait atteindre pour rendre la taxation vraiment efficace. Elle est loin de celle que l’on applique par exemple aux ménages français [45 euros]. Mais, à 25 euros la tonne, le produit des enchères va fortement augmenter. Ce sont plusieurs dizaines de milliards d’euros qui vont être à la disposition des 27 États pour faire face au changement climatique. Pour la France, cela va représenter plusieurs milliards.

Renoncer à la mise au point d’une taxe carbone aux frontières de l’UE en raison des désaccords et se reporter sur les ressources existantes des États pour rembourser l’emprunt européen serait inacceptable.

La France perdante ?

Dans l’état actuel des négociations, on ne peut exclure que la France soit une des grandes perdantes du plan de relance européen dans l’hypothèse où les 27 États ne réussiraient pas à se mettre d’accord sur la taxation du carbone aux frontières, sur la taxation du transport aérien et maritime, sur la taxe numérique. La part de la France dans les contributions au budget européen étant de 17 %, le risque financier porte sur 17 % des 390 milliards [66 milliards] auxquels il faut ajouter les intérêts de la dette.

De plus, l’accord du 21 juillet comprend une concession majeure, totalement inattendue : le maintien, et même l’augmentation, des rabais consentis à cinq États, dont l’Allemagne. Ces rabais devaient pourtant disparaître avec la sortie de l’UE du Royaume-Uni. Le coût pour la France, qui finance 30 % de ces rabais, devrait être d’une quinzaine de milliards dans le cadre du prochain budget pluriannuel.

Il est difficile de savoir si le plan européen sera une aide ou une pénalité pour la France puisque nous ne connaissons ni le montant de la subvention à recevoir — une quarantaine de milliards nous dit Bruno Le Maire — ni le montant des ressources propres qui viendra réduire notre part dans le remboursement de l’emprunt, si toutefois ces ressources propres ne constituent pas un détournement de ressources nationales.

La France est un des pays les plus touchés par la pandémie et elle ne sait donc pas si elle retirera un bénéfice du plan européen… Cela en dit long sur la rigueur financière dont font preuve des dirigeants européens confrontés à leurs nombreux désaccords. Il eût été tellement plus simple et plus efficace de mettre en place dans l’urgence des transferts d’État à État ! Les convictions fédéralistes de notre président et les conceptions ordo-libérales de Madame Merkel ont malheureusement pris le dessus.

Pour que nos concitoyens aiment l’Europe, il faudra cesser un jour de répondre à trop d’intégration par plus d’intégration, à trop d’emprise de la Commission par plus d’emprise de la Commission. Ce « more of the same » avait été évoqué par David Cameron en janvier 2013 lorsqu’il avait exprimé la crainte que tout ceci ne conduise un jour au Brexit…

Corriger la trajectoire européenne

Des pistes nombreuses existent pourtant pour servir plus efficacement l’idée européenne et répondre à l’attente de nos concitoyens : développer les échanges culturels et les échanges de jeunes en Europe ; organiser une meilleure solidarité face aux catastrophes naturelles de tous ordres ; investir dans les industries de haute technologie ; relocaliser les industries susceptibles de renforcer l’indépendance de l’Europe ; réformer le marché du carbone pour lutter plus efficacement contre la pollution provenant des grands centres industriels ; imposer la préférence européenne pour les marchés publics, notamment les marchés d’armement ; évoluer vers une conception du libre-échange intégrant les contraintes écologiques [refus du Mercosur toujours en négociation à Bruxelles, du CETA non ratifié, mais en application, du TAFTA toujours en embuscade] ; supprimer les paradis fiscaux au sein de l’UE, certes légaux, mais constituant une entrave au principe de la libre concurrence ; analyser le droit de la concurrence en fonction du marché mondial et non plus du marché national ou européen.

Face à la grave crise sanitaire, économique et sociale que nous traversons, la grande « cathédrale » du plan de relance européen est une perte de temps, une fuite en avant dans la dette et une solidarité en trompe-l’œil. Il aurait été possible de faire plus simple, plus juste, plus efficace. Ce n’est pas jouer les esprits chagrins que de le constater. Les considérations politiques des dirigeants français et allemand ont malheureusement pris une nouvelle fois le dessus sur l’attente des peuples. Tout ça pour ça !

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