Quelle planification pour accompagner la bifurcation écologique ? Pour un nouveau modèle de développement

La planification des années 1930-1940 est née dans le sillage de la guerre civile en Russie, de la crise économique et sociale de 1929 en Allemagne, de la seconde guerre mondiale aux États-Unis ou en France. Faudra-t-il attendre les catastrophes majeures qui vont se succéder à un rythme accéléré – la pandémie en étant le premier signe, tout comme l’incertitude inquiétante provoquée par la guerre en Ukraine – plutôt que de les prévenir à l’aide d’une planification démocratique et écologique ?

Par Daniel Bachet, professeur émérite à l’Université d’Evry-Paris-Saclay, membre de l’Association du Manifeste pour l’Industrie (MAI).

Devant un contexte mondial marqué par des politiques économiques qui dégradent les écosystèmes et compromettent l’avenir de l’humanité, nous faisons l’hypothèse selon laquelle une planification conçue et débattue démocratiquement est fondatrice d’un nouveau système économique et social, plus sobre, plus écologique et plus redistributif. On peut penser que l’usage de la planification est indispensable si l’on veut faire face à l’urgence climatique et conduire réellement une transition-bifurcation aboutissant à la neutralité carbone et à la protection de la biodiversité. Nous ne traiterons ce thème que dans le cadre de l’État-Nation, bien que les règles européennes et internationales produisent des effets bien réels sur chaque système socio-productif en raison des interdépendances unissant ces trois espaces géographiques.

La pensée néolibérale considère souvent le marché comme un gigantesque algorithme servant à établir des prix et à déterminer des incitations. Or, il a été démontré que l’imprévisibilité du futur limitait radicalement le rôle cognitif des prix. Tout choix économique et donc tout choix d’investissement fait intervenir des valeurs sociales, morales ou éthiques[1]. L’idée selon laquelle un marché pourrait déterminer la valeur de tout ce qui nous entoure est dangereuse car le marché est aveugle aux usages et aux caractéristiques des acheteurs. Si le choix de prendre soin des personnes âgées, d’augmenter le nombre d’enseignants ou bien de développer des activités bancaires lucratives se décide à partir d’un système de prix déterminés par l’offre et la demande, l’arbitrage se fera en faveur de vendeurs de contrats bancaires ou de traders. Laisser aux marchés le soin de générer des prix pour déterminer nos choix sociaux, c’est créer une société dans laquelle les écoles et les hôpitaux sont délabrés alors que les vitrines des magasins sont chatoyantes et allumées nuit et jour.

Or, la planification a précisément pour but de corriger les échecs du marché et de promouvoir des développements d’activité que les marchés ne peuvent ou ne veulent pas financer. C’est pourquoi un discours institutionnel fait aujourd’hui un retour remarqué sur le devant de la scène. Ainsi, les notions de « souveraineté industrielle » ou « d’indépendance nationale » sont de nouveau convoquées dans le débat public en particulier par le chef de l’Etat lorsqu’il déclare en juillet 2021 « La première [décision], c’est la nécessité de moins dépendre de l’étranger pour certains produits essentiels, certains services, certaines technologies. C’est la nécessité de retrouver le chemin d’une indépendance française et européenne. Parce que nous avons vécu durant cette crise[2] les conséquences de cette dépendance »[3]. La question est de savoir si la décision de recréer, en septembre 2020, un Haut-Commissariat au Plan (HCP) doit plus à la nécessité d’une « ardente obligation »[4] ou simplement à un affichage consistant à souscrire à l’esprit du temps.

Face aux chocs de la réalité, pourquoi planifier ?

La planification dont le succès était en général admis au début des années 1960, a été remise en cause de plus en plus sévèrement dans les années 1970 avant d’être progressivement abandonnée dans les années 1980 et 1990. L’idéologie du « tout marché » est devenue prédominante et a laissé un certain nombre de pays en grande difficulté au regard des évolutions et des crises qui se sont multipliées au cours des années 2000. En 2020, le choc induit par la crise sanitaire a révélé la situation préexistante de désindustrialisation du pays qui ne datait pas de la Covid-19. La France a d’abord manqué de masques. Ceux-ci ont été rendu obligatoires après avoir été considérés comme peu efficaces voire inutiles. Puis il y eut les graves pénuries de vêtements de protection pour les soignants qui ont dû improviser avec des sacs-poubelles tenues et charlottes. La dépendance s’est manifestée avec le défaut de médicament à l’été 2021 tout comme dans les usines automobiles en raison du manque de semi-conducteurs.

Enfin, l’industrie française a été dans l’incapacité à mettre au point un vaccin, contrairement à d’autres pays comme les États-Unis, le Royaume-Uni, la Russie, Cuba ou la Chine. Pourtant, la non-préparation de la France à une épidémie de cette ampleur ne doit pas être imputée au seul gouvernement actuel mais également aux présidences précédentes de Nicolas Sarkozy et de François Hollande qui ont démantelé les stocks stratégiques (en particulier les masques) et durablement affaibli l’hôpital public.

La conclusion de la Note n° 2 du Haut-Commissariat au Plan (HCP) du 18 décembre 2020 appelle à constituer « un plan de mobilisation » afin de répondre dans le court terme à une nouvelle crise et un « plan industriel d’indépendance stratégique ». Dès lors, on se demande pourquoi le mandat du HCP se trouve réduit à la seule « prospective » et pourquoi le gouvernement ne propose pas de réflexion sérieuse au niveau national sur ce que devrait être un véritable organisme de planification.

A cet égard, la lecture du dernier ouvrage de Jacques Sapir est d’une grande utilité pour comprendre la genèse et l’évolution des différentes formes de planification[5]. Son livre retrace l’origine de la planification indicative qui revient sur le devant de la scène aujourd’hui. Il en suit le développement en France mais également en Allemagne, au Royaume-Uni et aux États-Unis. Il en retrace l’épanouissement dans des pays aussi différents que l’Inde, le Japon ou la France de l’après-guerre.

Le constat est sans appel : il n’est plus possible de s’en remettre au marché pour affronter les diverses incertitudes, qu’elles soient pandémiques ou climatiques. L’auteur distingue clairement les formes de planification qui ont eu cours dans l’histoire. Ainsi, la planification « indicative » n’est pas assimilable à la planification « impérative » ou « centralisée » qui a caractérisé l’expérience soviétique. La planification « incitative » ne se substitue pas au marché de manière systématique pour la détermination des prix. Elle n’instaure pas un système général de commandement dans l’économie, en particulier pour le marché des biens et des services, même si des formes de pression, de contrainte et d’obligation sont présentes dans certains secteurs (santé, éducation, défense).

Qu’est-ce qu’une planification écologique et démocratique ?

La question des processus de transition énergétique implique des transformations sociales, techniques, économiques voire politiques que seule la planification permet de traiter de manière démocratique. La France a connu le modèle du Commissariat Général au Plan de 1946 à 2006 c’est-à-dire une planification concertée qui respectait un certain nombre de procédures démocratiques. La planification à venir devrait impliquer une démocratisation de plus haute intensité permettant de déboucher sur un ordre de priorité garantissant que la transition énergétique ne soit pas capturée par des intérêts particuliers ou des féodalités.

Ce modèle inédit devrait couvrir plusieurs échelles, de l’entreprise jusqu’à l’économie dans son ensemble tout en combinant une démocratie politique représentative et une démocratie délibérative plus directe. Il s’agira d’amplifier le niveau de concertation des plans français d’autrefois sous la responsabilité des élus, des entreprises, des syndicats, des associations et du public aux différents échelons d’élaboration et d’exécution.

A titre d’exemple, le problème posé par la finance est aujourd’hui stratégique compte tenu des dangers de crise qui se profilent.

Dans cette perspective, l’économiste François Morin a bien montré l’impossibilité de combiner la contrainte financière de temps court dominée par les cycles financiers et les impératifs de temps long, ce qui le conduit à concevoir la planification comme un instrument pour mieux articuler les décisions et surmonter les contradictions issues des différents horizons temporels[6]. Il montre par là-même que l’ampleur des investissements nécessaires pour arriver à une neutralité carbone n’est pas compatible avec une finance de marché. La question de l’orientation du crédit et des grands flux d’investissement est décisive pour faire bifurquer l’appareil productif. La planification devient donc un instrument réaliste qui permet de surmonter un conflit de temporalité.

En définissant les enjeux du moyen et du long terme, le modèle français de planification rend possible la programmation des investissements publics qui vont structurer l’économie. La cohérence des politiques publiques est de ce fait mieux assurée tout comme est préservée l’articulation des objectifs et des moyens permettant de les atteindre à travers la concertation dans le cadre d’un modèle démocratique étendu. C’est cette concertation de haute intensité, bien adaptée au traitement de la transition énergétique, qui devrait être en capacité de favoriser la prise de conscience et d’entraîner l’adhésion des acteurs concernés.

Dominique Plihon résume bien le problème et montre les objectifs à atteindre lorsqu’il écrit :

« L’une des fonctions de la planification écologique doit être d’assurer la cohérence entre la hausse programmée des investissements pour la transition, d’une part, et les modalités de financement privée et publics permettant d’atteindre les objectifs d’autre part. Ce qui pose la question du système monétaire et financier, et de sa transformation »[7].

Il est clair également que l’agriculture devra satisfaire aux exigences de la transition écologique. L’un des meilleurs spécialistes de la question, Marc Dufumier, rappelle que la Politique agricole commune des années 1960 visait à fixer des « prix de soutien » uniques au sein du marché commun pour un certain nombre de produits vivriers considérés comme stratégiques et dont l’Europe était encore globalement déficitaire[8]. Malheureusement, il a fallu pour atteindre ces objectifs bien souvent mécaniser, motoriser, « chimiser » et spécialiser de manière excessive les systèmes de production agricole. Il n’est plus possible aujourd’hui d’accepter cette manière de produire qui est à l’origine de graves pollutions.

D’une part, la grande majorité des paysans ne peut plus vivre correctement de leur travail et d’autre part les consommateurs n’acceptent plus la qualité sanitaire et nutritive discutable des produits alimentaires. Il semble que le chemin vers une agriculture plus artisanale (biologique ou raisonnée), enfin débarrassée des pesticides, plus économe en eau, en produits phytosanitaires et en énergie impose une action concertée de l’ensemble des acteurs c’est-à-dire une planification. Par ailleurs, une planification délibérative serait en capacité de prévenir également les atteintes graves à la biodiversité marine comme dans le cas de la pêche intensive.

Une dernière question mérite d’être soulevée qui concerne le concept de « commun » ou des « communs ». Ce concept a surgi ces dernières années comme une remise en question de la marchandisation de toutes les sphères de la vie sociale. Le commun ne se réduit ni à la propriété privée ni à la propriété publique. L’idée de « commun » relève d’un principe politique qui pose la question à la fois de l’activité démocratique et du droit d’usage. C’est par un nouveau cadre institutionnel et règlementaire que pourraient être institués les « communs », en offrant la possibilité de matérialiser des normes de réciprocité, de gestion démocratique et de participation active à la production et à la redistribution des ressources. De ce point de vue, la planification a un rôle essentiel à jouer pour reconnaître et valoriser les communs à travers un ensemble de droits nouveaux prévalant sur les droits issus de la propriété.

Conclusion

Le « marché » du moins si l’on admet cette fiction performative (car il s’agit plutôt d’un ordre construit) est inéquitable dès lors qu’il oriente les décisions des investisseurs vers les catégories sociales solvables et non en fonction des besoins sociaux et écologiques les plus urgents. En conséquence, on peut admettre que la situation présente et à venir de la société française appelle une nouvelle forme de planification sociale, économique et écologique. C’est en tout cas une demande qui s’exprime dans l’espace public pour assurer la transition énergétique, la réindustrialisation du pays et son développement territorial harmonieux.

La question se pose en revanche de la pérennité indispensable de la planification. Cette pérennité dépendra de la volonté politique à mettre en place des structures de dialogue, des commissions ou des conférences périodiques comme cela a été le cas au cours de la planification française mais avec un besoin plus étendu de démocratie délibérative. Comme le suggère l’économiste anglais Pat Devine la nécessité s’impose de disposer d’institutions qui permettent aux producteurs associés de contribuer à une structure stratifiée de décision et d’exécution définie par un principe de subsidiarité[9]. Il s’agit de la condition pour qu’une pratique extensive de la planification se révèle compatible avec des pratiques démocratiques de forte intensité.

En tant qu’institution et qu’instrument le nouveau Plan devrait pouvoir bénéficier d’une autonomie contrôlée et disposer d’un soutien de l’exécutif afin de coordonner les administrations spécifiques qui l’appuieront. Il faut pour cela qu’il trouve un équilibre entre la proximité avec le pouvoir exécutif afin de lui donner l’autorité nécessaire et le pouvoir législatif. C’est ce dernier qui devrait lui conférer la légitimité indispensable au travers de procédures de contrôle en lien étroit avec le pouvoir administratif.

Nous souhaitons enfin rappeler qu’il est urgent de déconstruire le concept de « marché » afin d’opérer une distinction entre l’échange marchand et les « forces du marché », ce que permet la planification.

Le modèle de planification négociée conserve l’échange marchand au niveau de l’entreprise et du marché en permettant de faire usage des capacités productives existantes pour produire ce qui sera vendu ensuite.

Mais il substitue aux « forces du marché » un processus de « coordination négociée » au niveau des différents domaines socio-productifs (micro-méso-macro) pour tout ce qui concerne les changements liés aux capacités d’investissement ou de désinvestissement. Il peut en effet exister des échanges marchands sans que pour autant les forces du marché dominent la totalité de la vie économique et sociale.

Le processus démocratique et délibératif de la planification vise ainsi à dépasser le commerce traditionnel c’est-à-dire l’échange aveugle d’équivalents sur les marchés, qui est à la fois injuste, inefficace et destructeur, pour aller vers le bien-être des populations c’est-à-dire la satisfaction des besoins et la préservation de la nature.

Notes

[1] Voir sur ce point Otto Neurath, Empiricism and Sociology, Dordrecht,Cluwer Publishers, 1973.

[2] Il s’agit de la crise liée à la Covid-19.

[3] Emmanuel Macron, adresse aux français le 12 juillet 2021.

[4] Expression utilisée par le Général de Gaulle le 8 mai 1961 à propos des plans quinquennaux pour la France.

[5] Le grand retour de la planification ? éditions Jean-Cyrille Godefroy, Paris, 2022

[6] « Cycle financier et crise systémique, Les choix démocratique d’une planification écologique », in Les Possibles – Numéro 23- Printemps 2020, pp.71-82.

[7] « La planification écologique : une approche institutionnelle », in Les Possibles, Numéro 23 – Printemps 2020, pp.88-96.

[8] « Planification de l’agriculture », in Les Possibles -Numéro 23- Printemps 2020, pp. 83-87.

[9] « Marx, la démocratie et la planification économique », in Actuel Marx, n° 65, La planification aujourd’hui, PUF, 2019, pp.54-66.