Réflexions sur les fondements de la démocratie britannique – par Richard Ekins

Source : Judicial Power Project, Richard Ekins

Traduit par les lecteurs du site Les-Crises

Dans sa cinquième et dernière conférence, Jonathan Sumption conclut ses réflexions sur « le déclin de la politique et la montée du droit pour combler le vide ». La conférence nous encourage à résister aux appels à une constitution écrite, appels qui, selon Sumption, « marquent le point extrême » de « notre habitude persistante de chercher des solutions juridiques à des problèmes qui sont vraiment politiques ». Il défend plutôt les mérites de notre constitution historique et les efforts pour consolider les fondements politiques de notre démocratie.

Sumption fait remarquer qu’une constitution écrite élargirait presque certainement le rôle constitutionnel des juges et que le but de tout projet en ce sens a été de réduire le pouvoir législatif. Il réitère son scepticisme « à l’égard des affirmations selon lesquelles notre système de gouvernement peut être amélioré en y injectant un élément juridique plus large ». Je partage ce scepticisme. Bien sûr, les changements juridiques ne sont pas tous égaux.

Les accords de décentralisation, dont le conférencier fait ensuite l’éloge, impliquent une modification du droit constitutionnel et élargissent la compétence des tribunaux de façon importante, mais ne transforment pas l’équilibre constitutionnel entre les autorités politiques et juridiques. La question essentielle, comme le laisse entendre Sumption, est de savoir si les changements juridiques neutralisent ou diluent le pouvoir législatif et la démocratie parlementaire.

La constitution britannique est centrée sur « la souveraineté du Parlement », dont Sumption dit à juste titre qu’elle « est le fondement de notre démocratie ». Le Parlement est limité non par la loi mais par des conventions, qui « tirent leur force d’un sentiment politique partagé ». Le gouvernement occupe une place centrale au sein du Parlement, qui « n’est pas seulement un organe législatif ou délibératif, mais un instrument de gouvernement ».

Ce système est très différent des constitutions d’autres États (la Nouvelle-Zélande mise à part), mais Sumption met en garde contre la nécessité de comprendre comment il est né avant de chercher des alternatives. Le caractère distinctif de notre constitution, dit-il, n’est pas un vice puisqu’il résulte de notre histoire unique. « Depuis plus de trois siècles », la Grande-Bretagne « a eu la chance, ou peut-être la malchance, de n’avoir connu aucune des catastrophes qui ont appelé à de nouveaux départs dans d’autres pays ».

Et dans la pratique, la constitution politique a fait ses preuves, permettant au Royaume-Uni « de s’adapter à des changements majeurs dans notre vie nationale qui auraient bouleversé des mécanismes beaucoup plus formels ». Il prend la décentralisation comme principal exemple, opposant la capacité du Royaume-Uni à s’accommoder du nationalisme écossais et gallois à la difficulté de l’Espagne à s’accommoder du nationalisme catalan, difficulté aggravée par la rigidité de la constitution espagnole.

Je conviens que notre constitution a fait ses preuves au fil du temps, en permettant des changements politiques majeurs tout en maintenant la continuité avec notre histoire politique et juridique. Le caractère ouvert de la constitution de Westminster à des changements politiques radicaux est une vertu. Cette capacité fondamentale est soumise à la discipline autorégulatrice selon laquelle la majorité d’aujourd’hui peut être la minorité de demain : un changement stable et à long terme nécessite un large soutien de l’opinion publique.

Le gouvernement responsable et la démocratie parlementaire sont orientés vers le bien commun et rendent possible l’autonomie gouvernementale. Elles font partie d’une tradition constitutionnelle commune et leur fondement politique est l’engagement commun du peuple du Royaume-Uni à être gouverné par le biais de ces modalités, qui l’unissent dans une action commune. Les accords de décentralisation ont été introduits et ont été étendus de cette manière. Le risque de l’expérience, que Sumption aurait peut-être dû noter (mais voir sa remarquable conférence « The Disunited Kingdom »), est que la décentralisation finisse par éroder le sentiment commun qui sous-tend la constitution. Autrement dit, le Royaume-Uni pourrait cesser d’être une entité politique homogène (quoique complexe).

L’intention de Sumption est de persuader son auditoire « que nous devrions nous pencher sur les causes plus fondamentales des maladies actuelles de notre corps politique que sur les particularités de notre constitution ». Rappelant sa deuxième conférence, Sumption soutient que le véritable problème est le désengagement du public à l’égard de la politique, un phénomène qui se manifeste par une baisse de l’adhésion aux partis, une diminution de la participation électorale et un mépris largement partagé pour les politiciens.

Ce phénomène est observé dans tout l’Occident et ses causes, selon Sumption, « sont inhérentes au processus démocratique lui-même ». Faisant écho à sa première conférence, il note que la démocratie génère des attentes qui sont inévitablement déçues, sapant ainsi la confiance du public, une dynamique qui est particulièrement prononcée dans les périodes difficiles, lorsque la croissance vacille et que les inégalités augmentent. De même, « le fait que les politiciens soient perçus comme trop éloignés » est un problème, mais la politique représentative produit inévitablement une classe politique qui se distingue par son ambition, son zèle et ses connaissances.

Les idées modernes de la représentation, dit Sumption, exigent que les représentants n’agissent pas seulement pour le peuple mais qu’ils soient comme lui, ce qui est toujours improbable. Et au Royaume-Uni, le rejet des élites politiques a eu une conséquence particulièrement significative, qui est de céder les partis politiques aux extrémistes, rendant les partis moins capables, voire intéressés, par le compromis et le gouvernement responsable.

Dans tout l’Occident, soutient Sumption, la communauté politique est mise à rude épreuve et la démocratie est devenue de moins en moins stable. « Les États-Unis ont pour l’instant cessé d’être une communauté politique, car aucun des deux côtés de la grande division politique ne respecte la légitimité des positions politiques avec lesquelles ils sont en désaccord ». La même chose, dit-il, est vraie en Grande-Bretagne en ce qui concerne le Brexit.

C’est une exagération, me semble-t-il, mais il est vrai que la démocratie exige que nous nous reconnaissions mutuellement comme des concitoyens, que nous cherchions ensemble notre bien commun et que nous acceptions la légitimité des décisions que nous prenons ensemble. La politique représentative exige des élites politiques, mais la représentation échoue gravement non seulement lorsque les masses méprisent les élites, mais aussi lorsque les élites dénigrent ou se désintéressent des masses.

Dans une imposante conférence donnée au début de l’année, Richard Tuck a fait remarquer que les fondements sociologiques de la démocratie dans le passé comprenaient l’industrialisation, où la prospérité nationale exigeait une action de masse, et l’âge des armées de citoyens, où la défense nationale exigeait un service militaire partagé. La démocratie est en difficulté lorsque les élites et les masses ne se comprennent plus comme partageant un bien commun, notamment lorsque les élites commencent à s’identifier plus étroitement à une communauté transnationale ou supranationale qu’à la leur.

Après avoir passé en revue « nos problèmes actuels de légitimité politique », Sumption conclut que l’adoption d’une constitution écrite « ne ferait aucune différence ». Car tout ce qu’elle ferait serait de déplacer « le pouvoir d’une aristocratie du savoir élective et amovible, vers un corps de juges tout aussi éloigné, moins représentatif, et ni électif ni amovible ». C’est un euphémisme. Les parlementaires sont peut-être éloignés, mais ils ne sont pas aussi éloignés que les hauts magistrats.

Ils sont exposés à la critique et à l’opinion publique d’une manière dont les juges sont, à juste titre, largement isolés. Investir les juges de la responsabilité des choix politiques aggraverait considérablement le problème de la légitimité politique. Cela compromettrait également la capacité du pouvoir judiciaire à contribuer à l’État de droit et instituerait un mode de gouvernement qui ne serait pas bien placé pour garantir le bien commun.

Plutôt que de jouer avec une constitution écrite, Sumption encourage son auditoire à envisager une réforme électorale, qui ouvrirait l’espace aux petits partis et obligerait les principaux partis à élargir leur audience au-delà d’une base étroite. Le lieu de compromis serait ainsi entre les partis plutôt qu’en leur sein, ce qui pourrait signifier un gouvernement plus faible et moins stable. Mais, argumente Sumption, ce serait « un prix à payer s’il stimulait l’engagement du public dans la politique » et permettait de forger un compromis.

La réforme électorale vaut certainement la peine d’être envisagée – l’abandon par la Nouvelle-Zélande du système uninominal à un tour dans les années 1990 semble largement réussi, même s’il n’est pas sans coût en termes de transparence et de responsabilité. Et l’on pourrait envisager une réforme plus particulière des partis politiques, limitant le risque, affiché ces dernières années, que les membres extérieurs au Parlement imposent à un groupe parlementaire un chef qui n’aurait pas la confiance de ses collègues.

La conférence se termine en prophétisant que la démocratie ne se terminera pas dans un coup de tonnerre, mais s’éteindra simplement, avec nos « institutions imperceptiblement vidées de tout ce qui les rendait autrefois démocratiques ». C’est une mise en garde qui fait froid dans le dos et une fin appropriée à la série, mais elle invite à une réflexion plus large sur ces conférences Reith. Sumption suppose souvent que le droit s’est renforcé pour combler un vide laissé par le déclin de la politique.

Mais la relation entre les deux est dynamique, comme le confirment en partie ces conférences. La montée du droit, elle-même alimentée par l’hostilité de nombreux juristes à l’égard de la démocratie parlementaire, sert à évincer la politique et provoque en partie son déclin. L’adoption de restrictions juridiques supranationales, applicables aux juges nationaux et européens, est le cas extrême et affaiblit clairement la démocratie nationale (voir plus loin Peter Mair et Helen Thompson). La tendance analogue dans les tribunaux nationaux est également importante, même si les autorités politiques ont stricto sensu une plus grande capacité à résister à l’usurpation judiciaire à l’intérieur du pays.

Les conférences Reith soutiennent que le recours au droit ne résoudra pas nos problèmes de légitimité politique. C’est un point qui a été soulevé à juste titre, mais il risque de sous-estimer, comme je l’ai dit, la contribution que « l’empire du droit en expansion » a apportée à ces problèmes. Elles peuvent aussi parfois tenir pour acquis un engagement commun envers la légitimité démocratique, alors qu’en fait, c’est la faiblesse de l’engagement des élites envers la légitimité politique qui est une raison principale de craindre pour l’avenir de la démocratie.

Les appels à une constitution écrite, ou à des lois et des décisions supranationales, ou à des procès nationaux pour discipliner nos autorités politiques – ce ne sont peut-être pas là des tentatives malavisées pour consolider les fondements de la démocratie, mais plutôt des tentatives pour maîtriser un peuple indiscipliné. Sumption n’est pas, comme je l’ai dit, un démocrate radical ; son appel à un plus grand engagement du public dans la politique est limité par son choix de présenter la politique représentative comme une contrainte pour les majorités populaires. Mais il voit à juste titre, selon moi, qu’une stratégie politique de démobilisation du peuple, de recours à la loi pour restreindre la politique, est non seulement injuste mais aussi instable et donc imprudente.

Source : Judicial Power Project

Traduit par les lecteurs du site www.les-crises.fr. Traduction librement reproductible en intégralité, en citant la source.

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