[RussEurope-en-Exil] La Covid-19 a-t-elle remis la planification à l’ordre du jour ? par Jacques Sapir

(Version française d’une communication faite au International Political Economy Congress qui s’est tenu à Saint Petersbourg les 25 et 26 mai derniers)

Jacques Sapir

Directeur d’études à l’EHESS-Paris

Directeur du CEMI
Membre à titre étranger de l’Académie des Sciences de Russie

La pandémie de la COVID-19 s’est traduite par le surgissement d’un évènement imprévu aux conséquences majeures[1] qui a constitué, pour les principaux décideurs tout comme pour les dirigeants politiques, une surprise radicale[2]. Il est alors apparu que les mécanismes existants de marché se sont révélé inadéquats pour faire face à une telle crise. Cette dernière, par son caractère exceptionnel, mais aussi par sa durée, a fait ressurgir la question de la planification, comme instrument de politique économique. Plusieurs arguments surgissent alors pour justifier l’emploi de formes de planification dans les économies pour les années à venir.

Cette surprise a invalidé les résultats traditionnels du calcul économique et a fait émerger l’acte de la décision politique comme central alors que les marchés se sont avérés incapables de gérer ce type d’évènement. Dans cette situation, la décision politique se révèle plus efficace que le calcul économique. C’est aussi le cas de la décision heuristique[3], car il devient impossible de calculer au préalable les conséquences de l’événement imprévisible. Dans cette situation, O. Neurath avait démontré dés 1909, qu’elle conduisait à un retour à l’économie « de guerre », ce qu’il appelle aussi une « économie en nature »[4]. en 1919-1920 que la planification pouvait s’avérer supérieur au marché.

La question de l’incertitude

De fait, en septembre 2020, le gouvernement français décidait de recréer une agence nommée haut-commissaire au plan[5], rattachée pour sa gestion administrative et financière, au secrétariat général du Gouvernement. Les moyens de fonctionnement liés à sa mission, notamment les crédits de personnel, seront inscrits au budget du Premier ministre. Il convient donc de lire la « lettre de mission » rédigée par la Président de la République, M. Emmanuel Macron[6]. On comprend bien que l’on est plus dans le monde du symbole politique, de la communication politique, que dans celui de l’économie. Néanmoins, le symbole ici est important. En décidant de recréer un Commissariat au Plan, le gouvernement français, et le Président, actent la limite des marchés, tant pour le long terme que dans une situation d’incertitude.

La question de l’incertitude est donc centrale. Le fait que l’incertitude générale engendrée par la pandémie de la Covid-19 se soit alors étendu sur les diverses économies[7], et que les agents, les entreprises comme les ménages, aient éprouvé, et éprouvent toujours, de nombreuses difficultés pour se projeter dans l’avenir, pourrait s‘avérer une cause majeure de récession[8]. La nécessité des gouvernements de construire une forme de prévisibilité de l’avenir s’impose comme la clef d’un retour durable à la croissance. Mais, cette même prévisibilité renvoie aussi à la capacité des Etats de se doter des moyens d’intervention dans l’économie et d’orienter les anticipations des agents. C’est aussi l’un des intérêts de la planification que de permettre aux agents de se projeter à nouveau dans un futur moins incertain.

Déjà dans les années trente, on pouvait lire une critique des conceptions économiques libérales fondée sur la notion d’incertitude. Pour Gunnar Myrdal le théorème fondamental du libéralisme économique selon lequel un optimum social peut être obtenu par l’agrégation spontanée de décisions décentralisées est non fondé pour des raisons qui sont, en réalité, proches de celles avancées par Hayek[9]. En effet, il souligne que la richesse nationale globale que l’on cherche à maximiser doit pouvoir être appréhendée de manière subjective, en fonction des préférences de chaque agent, si on ne veut pas faire une hypothèse très forte sur l’homogénéité des préférences de tous les agents. En même temps, pour que le raisonnement ait une base scientifique, cette mesure doit être compatible avec toutes les configurations de préférences tenues par les agents, aujourd’hui et demain[10]. Or, une telle mesure ne saurait exister dans une société différenciée, composée d’agents hétérogènes.

Le principe de la “main invisible” n’est compatible qu’avec soit un état stationnaire de la société soit avec une hypothèse d’identité des agents[11]. Myrdal alors en a conclu que les bases de l’économie classique et néoclassique sont, sur ce point, une métaphysique de l’unité des désirs humains. Notons par ailleurs que cette unité des comportements renvoie, comme le montre R. Bellamy dans un article récent, à une éternalisation des structures des sociétés traditionnelles, avec leur faible différenciation sociale globale et la très grande inertie de leurs structures[12]. D

e manière encore plus spectaculaire, Hayek rejoint alors Keynes sur la question de l’incertitude[13]. Ce point a été exploré dans une discussion sur la parenté entre Keynes et les thèses autrichiennes par Paul Davidson[14]. Dans un article publié à la suite de la Théorie Générale et dans lequel il entend résumer la thèse centrale de son livre, Keynes fait un lien explicite entre l’incertitude sur connaissances dont disposent les agents et l’incertitude sur les prévisions comme conditions conduisant au sous-emploi des ressources[15]. Il établit que l’incertitude est un facteur de sous-emploi car elle empêche une convergence des anticipations.

Le débat sur le plan dans le contexte de l’incertitude

La question de la planification avait fait l’objet d’un débat important[16], et même fondateur pour la science économique, qui embrassait l’ensemble des questions du calcul économique[17]. Les critiques de Ludwig von Mises[18] et de Friederich von Hayek[19] sont connues. Ces deux auteurs, cependant, critiquent la planification d’un point de vue différent.

Ce débat porte sur le point suivant: comment choisir entre différentes solutions alternatives pour l’utilisation des ressources, dans un univers soumis à la contrainte de rareté. Pour von Mises, qui critique de manière explicite les visions socialistes issues de l’économie de guerre de la période 1914-1918, le choix économique implique la comparaison, et cette dernière implique à son tour la commensurabilité des différentes options. Il faut donc un étalon commun, représenté alors par le prix monétaire (coût direct et coût d’opportunité) des différentes options soumises au choix. Dans une économie centralement planifiée, identifiée à l’époque comme étant une économie d’où la propriété privée a disparu, l’absence de concurrence entre les capitaux implique pour von Mises la disparition du processus de découverte du niveau des prix relatifs entre les différents produits.

Mises ici attaque directement Otto Neurath qui, dans un texte soumis au Conseil des travailleurs de Munich, lors de l’épisode révolutionnaire en Bavière, avait préconisé une économie fondée sur le calcul en nature, et inspirée de l’économie de guerre[20]. La question clé, au début du débat, porte donc sur la manière dont les choix d’allocation doivent être faits. Pour von Mises, hors du calcul des coûts il n’est pas de possibilité de choix rationnel, point contesté par Neurath qui considère que tout choix économique fait intervenir des valeurs sociales, morales et éthiques.

Il faut cependant noter que l’argumentaire de von Mises passe insensiblement des marchés réellement existants à des marchés théoriques qui seraient tout à la fois complets (c’est à dire capables d’englober la totalité des mondes possibles) et parfaits (au sens où les informations qu’ils révèlent sont directement interprétables et non entachées de bruits, et que ces informations sont suffisantes pour la prise d’une décision optimale).

Stiglitz ira plus loin. Il conteste formellement l’adéquation entre efficience locale et efficience générale; pour qu’une décision, par exemple d’investissement, qui serait localement efficiente se traduise aussi par une efficience globale, il faut en effet supposer qu’existe dans l’économie un système complet de marchés, soit des marchés couvrant la totalité des options présentes et à venir[21]. Or, fors l’hypothèse d’un monde fini et stationnaire, une telle hypothèse de complétude n’est pas recevable. La démarche fondée sur l’hypothèse de l’imperfection de l’information, et dont Stiglitz est certainement un des plus brillants représentants, aboutit ainsi à une critique radicale tant de la vision néoclassique des règles d’optimalité que de certaines des hypothèses autrichiennes.

En effet, l’argument ici évoqué, si il est parfaitement destructeur pour la théorie néoclassique et les différents théorèmes de l’économie du bien-être, est tout aussi corrosif pour le raisonnement tenu par von Mises dans sa critique de Neurath. En fait, les conclusions de Stiglitz vont dans le sens d’une remise en cause du postulat que les prix constitueraient les signaux essentiels ou décisifs de la décision économique, un point partagé aussi par d’autres auteurs[22]. Seulement, si on accepte un tel résultat, alors la clause d’impersonnalité des relations économiques n’est plus soutenable, et l’égalité postulée depuis von Mises[23] entre la monnaie et la possibilité formelle d’une décision rationnelle est invalidée. Ceci nous conduit alors directement à la question de la planification.

Une validation des idées d’Otto Neurath ?

Dans sa réponse aux arguments de von Mises sur la nécessité d’une évaluation monétaire des différentes options d’un choix économique, Neurath contre-attaque en indiquant que l’incertitude pesant le futur compromet toute tentative d’évaluation par le marché. L’exemple discuté porte sur la comparaison entre le développement d’une centrale thermique alimentée au charbon et la construction d’une centrale hydraulique. Pour von Mises l’essentiel est de calculer les coûts d’investissement et les coûts d’opération.

Or, rétorque Neurath, pour que le calcul soit complet, il faudrait connaître l’ampleur des réserves totales en charbon, sinon le choix fait aujourd’hui risque de compromettre le futur des générations à venir[24]. Autrement dit, les choix sont inter-temporels et, pour que le marché puisse apporter une réponse satisfaisante du point de vue des critères de von Mises lui-même, il devrait être complet, c’est à dire témoigner d’une connaissance parfaite du futur. Cette connaissance étant par nature impossible, sauf à supposer une forme d’état stationnaire, Neurath en déduit le non lieu des prix et du marché comme instruments de prise de la décision.

De fait, la position de Neurath sur la planification s’avère très différente de celles de Lerner[25] et de Lange[26]. Ces derniers, à la fin des années 1930, étaient réputés avoir répondu aux objections de von Mises et de Hayek sur la planficaion. Sur ces deux points, l’incomplétude des marchés en raison de l’incapacité à tout calculer et à tout savoir, et le fait que les comparaisons, comme les équilibres, n’ont de sens que dans une logique inter-temporelle, on retrouve des préoccupations qui seront celles de Hayek lui même à partir de 1952 et de la publication de The Sensory Order[27].

La position de Neurath consiste à dire que tout choix réputé économique contient une dimension sociale, normative et éthique qui est indépassable, ce qui le rapproche de Herbert Simon[28]. Elle implique une décision qui ne soit pas purement technique mais aussi politique. Hayek va ici diverger d’avec Neurath, tout en reprenant les arguments sur l’incomplétude du calcul économique. Pour lui cette incomplétude implique une renonciation, ou une limitation à tout le moins, à l’action politique.

Tableau 1

Le croisement des positions dans le débat sur la planification

L’environnement est parfaitement calculable Une évaluation globale ex-ante des opportunités est possible	Oui	Non
Oui	O. Lange	O. Neurath
Non	L. von Mises	F.A. Hayek

En fait, si on reprend la manière dont von Mises a donné une formulation définitive à ses positions, on voit qu’il justifie la nécessité de la monnaie en raison de l’imparfaite substituabilité et spécificité des biens de capital[29]. Autrement dit, c’est dans la mesure où des biens de capital peuvent avoir de multiples usages, mais que leurs effets ne sont pas identiques dans ces usages, que seul la monnaie permet d’en donner une évaluation homogène. Ceci ne répond que très imparfaitement aux objections de Neurath.

En fait, von Mises se situe dans un temps qui n’est ni le court terme, où les actifs sont en général non-substituables et parfaitement spécifiques, ni le long terme ou, au contraire, les actifs sont parfaitement substituables et non-spécifiques. Le problème est que, de son propre point de vue, la monnaie ne serait plus nécessaire dans ces deux situations. Or, non seulement il ne fonde pas la justification de la priorité qu’il donne dans l’analyse au moyen terme, mais, compte tenu de l’accent qu’il met sur la nécessité d’un raisonnement inter-temporel dynamique, il ne montre pas comment s’articulent ces différentes périodes.

La planification et la Covid-19

Il est donc aujourd’hui clair que la crise sanitaire a redonnée une actualité à la question de la planification. La crainte d’une récurrence d’une telle pandémie va durablement façonner les comportements économiques dans les années à venir. La nécessité pour les Etats de s’organiser afin de faire face à de tells événements va impliquer, elle aussi des formes de planification.

Les conséquences de la crise sanitaire ont été par ailleurs multiples. Cette dernière a entraîné la nécessité d’une véritable mobilisation, sur le modèle des économies de guerre[30], des économies qui avaient été les plus frappées par la pandémie. Or, ces processus de mobilisation ont historiquement été les premiers cas de planification. Par ailleurs, la crainte d’une récurrence d’une telle pandémie va durablement façonner les comportements économiques dans les années à venir. La nécessité pour les Etats de s’organiser afin de faire face à de tells événements va impliquer, elle aussi des formes de planification. Ceci repose la question des « faillites du marché ».

Pour qu’un marché soit efficient d’un point de vue informationnel et cognitif. Il faut assurer une homogénéité de la nature de l’information, une absence de bruits, ou du moins un niveau constant et connu par tous de ces derniers, enfin des agents ayant un horizon illimité. L’homogénéité de la nature de l’information implique que cette dernière soit se réduise au vecteur prix, soit l’ignore complètement. Ceci conduit à une hypothèse de stationnarité. Pour qu’un prix puisse guider le choix d’une structure future il faut qu’il intègre la variation des prix relatifs induite par l’introduction de nouveaux biens ou la modification des préférences résultant de la structure de connaissances et du degré d’incertitude. Une telle hypothèse implique soit que les modifications en question sont nulles, soit que les agents connaissent déjà toutes les configurations à venir des mondes possibles.

L’introduction de marchés sur des droits et des états futurs (ce que dans la finance on appelle des marchés de produits dérivés), n’améliore nullement la situation. Pour qu’à un moment donné un marché sur un état futur puisse fournir une indication sur cet état, il faudrait de nouveau soit que le futur puisse être identique au présent soit que les agents en aient une connaissance parfaite. Les cours sur les marchés d’anticipations ne reflètent donc que les espoirs et les illusions des agents à un moment donné. Ils fournissent une connaissance positive sur un état d’esprit, mais pas autre chose. L’extension des marchés ne contribue donc pas à résoudre le problème. Celui-ci est simplement reporté à un niveau supérieur. La constitution d’un système complet de marchés, incluant la totalité imaginable des marchés à terme et au comptant, totalité dont on se demande comment elle pourrait être imaginée aujourd’hui sans tenir compte de l’expérience de demain, n’est donc pas une solution aux limites cognitives du marché.

La présence d’informations implicites simultanément à des informations explicites, le basculement progressif vers la dimension tacite, sur les conditions d’un équilibre ont donné lieu à de nombreuses études[31]. Leurs résultats convergent vers un doute profond quant aux capacités du marché à engendrer un tel équilibre.

Au contraire, l’établissement d’un environnement stable pour l’entreprise par l’État, par exemple à travers une garantie d’achat de ses produits pour une période donnée ou par un système de priorités dans l’obtention des ressources financières et matérielles peut être une solution partielle. On en trouve des applications empiriques à la fois dans le cas des économies de guerre durant les deux conflits mondiaux et dans l’économie japonaise ou française de l’après-guerre[32]. La distribution des informations et des connaissances se fait alors dans l’entreprise protégée, qui peut s’adapter rapidement à des contraintes devenues prévisibles pour gérer d’autres contraintes elles imprévisibles. Le cas des techniques de pointe, où l’incertitude est naturellement très forte tant sur les possibles difficultés que sur les éventuelles opportunités, en raison de l’absence de précédant, montre que la stabilisation de l’environnement externe peut accélérer l’acquisition et la distribution de nouvelles connaissances.

La concertation consciente et organisée, qui peut alors prendre la forme d’un mode souple de planification tel ce qui a été pratiqué en France dans l’après-guerre[33] ou au Japon par le MITI[34], peut alors – comme le montre Claude Gruson – s’avérer une procédure non seulement efficace mais empiriquement efficiente face à l’incertitude et à l’incapacité du marché de gérer efficacement l’information[35]. C’est en un sens ce que l’on a appelé la constitution d’espaces de controverses institutionnalisés, qui renvoie à une culture organisationnelle particulière.

Une autre forme possible, mais qui se rapproche dans les faits de la concertation institutionnalisée, est alors celle du réseau et des systèmes fondés sur des relations bilatérales. Quand les informations sont complexes (c’est à dire de nature différente), et quand l’environnement est incertain, la stabilisation de relations sur des bases contractuelles peut se révéler une formule supérieure aux diverses formes du marché. La démonstration théorique en a été faite il y a plusieurs années dans une thèse de théorie des jeux; empiriquement, le développement des réseaux d’entreprises et des entreprises-réseaux en est une confirmation[36].

Or, l’économie post-Covid va être marquée non seulement par la persistance d’un haut niveau d’incertitude mais aussi par des changements brutaux et radicaux dans les préférences soumettant les producteurs à des flux d’informations hétérogènes. Dans une telle situation, la probabilité d’une « faillite du marché » sera donc élevée.

On peut donc le constater, la question de la planification, ou en tous les cas de formes institutionnalisées de la concertation entre l’Etat et les acteurs privés (entrepreneurs et travailleurs), va occuper une place importante dans les mois, voire dans les années, qui viennent. « On ne se baigne jamais deux fois dans le même fleuve » aurait dit Héraclite. Le monde Post-Covid, ce que l’on a appelé le « monde d’après », même s’il présente de nombreuses similitudes avec le monde pré-Covid, ne pourra par le force des choses être le même. Nous n’oublierons pas la crise sanitaire et les leçons que nous pourront en tirer, comme les débats autour de ces leçons, structureront les années qui viennent. Dans ce contexte, la question de la planification occupera nécessairement une place importante.

Notes

[1] Lancaster K, Rhodes T, Rosengarten M. « Making evidence and policy in public health emergencies: lessons from COVID-19 for adaptive evidence-making and intervention »,in Evidence & Policy: A Journal of Research. Debate and Practice 2020, Vol.16, pp. 477-90.

[2] Shackle G.L.S., “On the Nature of Profit”, in G.L.S. Shackle, Business, Time and Thought. Selected papers of G.L.S. Shackle, edited by S.F. Frower, New York University Press, New York, 1988, pp. 107-123. See, too, G.L.S. Shackle, Expectations in Economics, Cambridge University Press, Cambridge, 1949.

[3] Simon H.A., « Rationality as Process and as Product of Thought », in American Economic Review , vol. 68, n°2, 1978, pp. 1-16

[4] Neurath O., « War economy », in Economic writings selections 1904-1945, éd. Uebel et Cohen, New York, Kluwer, 2005, p. 193.

[5] https://www.gouvernement.fr/haut-commissariat-au-plan/les-textes

[6] https://www.strategie.gouv.fr/projets/commissaire-plan

[7] Ehrig T. et Foss N.J., « Risk, Uncertainty, and COVID-19 Strategies », posté le 4 mai 2020 sur https://quillette.com/2020/05/04/risk-uncertainty-and-covid-19-strategies/

[8] King M. et Kay J., Radical Uncertainty: Decision-making for an unknowable future, Londres, The Bridge Street Press, 2020.

[9] Myrdal G., The Polical Element in the Development of Economic Theory, Transaction Publishers, New Brunswick, NJ, 1990, première édition en 1930.

[10] Idem, p. 132.

[11] Idem, pp. 133-135.

[12] Bellamy R., “Dethroning Politics: Liberalism, Constitutionalism and Democracy in the Thought of F.A. Hayek”, in Brittish Journal of Political Science , Vol. 24, part 4/octobre 1994, pp. 419-441; voir en particulier p. 432-435.

[13] On Austrians and Keynesians concept of uncertainty, G.L.S. Shackle, Uncertainty in Economics, Cambridge University Press, Cambridge, 1955..

[14] Davidson P., « Some misunderstanding on uncertainty in modern classical economics », in C. Schmidt, (ed.), Uncertainty in Economic Thought, Edward Elgar, Cheltenham, 1996

[15] Keynes J.M., “The General Theory of Employment”, in Quarterly Journal of Economics , vol. LI, 1936/1937, pp. 209-223.

[16] . O’Neill J., « Who won the socialist calculation debate », in History of Political Thought, vol. XVII, n°3, automne 1996, pp. 431-442

[17] Kirzner I.M., “The economic calculation debate: lessons for Austrians”, in Review of Austrian Economics, Vol. 2, 1988, pp. 1-18.

[18] von Mises L., Human Action – A treatise on Economics, W. Hodge, Londres, 1940, voir en particulier les chapitres 11,12 et 13

[19] Hayek F.A., Collectivist Economic Planning , Routledge, Londres, 19

[20] Le texte a été republié dans O. Neurath, Empiricism and Sociology, Cluwer Publishers, Dordrecht, 1973.

[21] Stiglitz J.E., « Market Socialism and Neoclassical Economics », in P. Bardhan et J.E. Roemer, (edits.), Market Socialism: The Current Debate, Oxford University Press, Oxford et New York, 1993, pp. 23 et ssq.

[22] Voir ainsi S. Bowles et H. Gintis, « Post Walrasian Political Economy », in S. Bowles, H. Gintis et B. Gustafsson, (edits.), Markets and Democracy: Participation, Accountability and Efficiency, Cambridge University Press, cambridge, 1993.

[23] Von Mises L., “Economic calculation in the Socialist commonwealth”, publié initialement en allemand in Archuv fûr Soziamwissenschafen und Sozialpolitik , vol. 47, avril 1921, reproduit in F.A. Hayek, Collectivist Economic Planning , op.cit.

[24] Neurath, O. « Personal life and class struggle » republié in O. Neurath, Empiricism and Sociology, op. cit., voir P. 263. Texte initialement publié en 1928.

[25] Lerner A.P., « A Note on Socialist Economies », in Review of Economic Studies, vol. 4, n°1, 1936, octobre. Idem, « Statics and Dynamics in Socialist Economies », in Economic Journal , vol. 47, juin 1937. See also A.P. Lerner, The Economics of Control, MacMillan, New York, 1944.

[26] Lange O, “The Role of Planning in a Socialist Economy”, in O. Lange, Papers in Economics and Sociology, PWN et Pergamon Press, Varsovie-Londres, 1970, pp. 101-102.

[27] Hayek F.A., The Sensory Order, Chicago University Press, Chicago, 1952.

[28] Simon H., “Theories of Bounded rationalities”, in J. McGuire et R. Radner, (edits.), Decision and Organization. Essays in the Honor of J. Marschak, North Holland, Amsterdam, 1972, pp. 161-178.

[29] von Mises L., Human Action – A treatise on Economics, W. Hodge, Londres, 1940, voir en particulier les chapitres 11,12 et 13.

[30] Jäger A., « L’économie de guerre aux temps du coronavirus : le retour de la valeur d’usage», publié sur Le Grand Continent, 21 avril 2020, https://legrandcontinent.eu/fr/2020/04/21/neurath-economie-guerre/ .

[31] Jordan J.S. & R. Radner, « Rational Expectations in Microeconomic Models: an Overview », in Journal of Economic Theory, 1982, vol.26, pp. 201-223; S.Grossman and J.Stiglitz, « Information and Competitive Price Systems », in American Economic Review -Papers and Proceedings , June 1976. Salop S., On the Non-Existence of Competitive Equilibrium, St-Louis Federal reserve Board, St.Louis, 1976.

[32] Kindleberger C.P., « French Planning » in Max F. Millikan, editor, National Economic Planning, Washington, NBER, 1967, pp. 279 – 303.

[33] Bernard Philippe J., « La planification française », in Annales. Économies, Sociétés, Civilisations, 19ᵉ année, n° 3, 1964, p. 558-568. Bodiguel J., « La DATAR : quarante ans d’histoire », in Revue Fançaise d’administration publique, n° 119, 2006, (3), p. 401-414.

[34] Kawasaki, S. Y., Japan’s High-Growth Postwar Period: The Role of Economic Plans. Tokyo: ESRI, 2016. Okuno, T. O., Contemporary Japanese Economic System and its Historical Origins. New York: Oxford University Press, 1999. .Okimoto D., T.Sugano, F.B.Weinstein, Competitive Edge , Stanford University Press, Stanford, 1984; Johnson C., MITI and the Japanese Miracle, Stanford University Press, Stanford, Ca., 1982.

[35] Gruson C., “L’organisation d’un monde intelligible”, in G. Markhoff, (ed.), Vers une éthique politique, Éditions de la Maison des Sciences de l’Homme, Paris, 1987.

[36] Voir Mitchell T.C., Concession Making as a determinant of Vertical Trade Relationship, Ph.D., York University, Toronto, 1979; B. Guilhon, “Technologie, organisation et performances: le cas de la firme-réseau”, in Revue d’Économie Politique, vol.102, n°4, 1992, pp.565-592.