[RussEurope-en-Exil] La politique budgétaire de la Russie

Billet invité

La politique budgétaire russe peut être qualifiée de modérément restrictive. Si la Russie a eu un budget en déficit ces dernières années, elle a cherché à limiter autant que possible ce déficit. L’étude du budget de 2017 confirme ce sentiment. Le sentiment d’avoir à faire à une politique budgétaire plutôt austère (il convient de ne pas parler d’austérité dans la situation russe) est confirmé par l’étude des chiffres et la comparaison avec la période précédente.

Le budget de 2017: état des lieux

L’exécution du budget (total, budget fédéral et budget des régions) pour l’année 2017 fait apparaître un déficit de 2,3%, qui est, pour un tiers, dû aux dépenses faites dans les « sujets de la fédération », c’est à dire dans les régions.

Document 1

Solde d’exécution du budget de 2017

L’accroissement des revenus s’est fait à peu de choses près au même rythme quant au budget fédéral et aux budgets des régions. Les dépenses ont cependant bien plus augmenté dans les régions qu’au niveau fédéral, où elles sont restées quasi-stagnantes (avec même une baisse de 0,4%).

Le mouvement des dépenses publiques montre que sur les 4 dernières années ce sont les paiements pour les retraites qui ont augmenté le plus, suivi des dépenses militaires et des dépenses sociales. Si l’on considère maintenant les dépenses à prix constants, on constate que la forte inflation que la Russie a connue en 2014 et 2015 a eu un impact négatif sur les dépenses sociales et les dépenses de retraites, impact qui a été compensé en ce qui concerne les retraites en 2016 et 2017. Mais, les dépenses sociales n’ont pas retrouvé leur niveau de 2013, ni celles de défense. En fait, seule l’année 2016 est marquée par une forte hausse des dépenses de défense en termes réels.

L’évolution des dépenses publiques est donc bien caractérisée par deux phénomènes, d’une part les effets de la forte inflation liée à la dépréciation du rouble elle-même induite par la baisse des cours du pétrole, et la montée des dépenses de défense et de sécurité induite par la situation géopolitique. Mais, on constate aussi que les mouvements au sein du budget ont été relativement faibles, et que la priorité donnée aux dépenses de défense en 2015 et 2016 a été corrigée en partie dans le budget 2017, qui lui-même traduit le cycle électoral de la Russie.

L’évolution des recettes

Les revenus budgétaires ont été marqués par l’impact de la forte baisse des prix du pétrole en 2014 et 2015. Ceci s’est traduit par la baisse de la part des hydrocarbures et du raffinage dans les sources de financement du budget.

Tableau 1

Origine des recettes du budget consolidé (fédéral + régions)

	2012	2013	2014	2015	2016
Recettes des hydrocarbures	27,5%	26,7%	27,8%	21,8%	17,2%
Autres recettes, dont	72,5%	76,4%	82,5%	89,9%	82,8%
TVA	15,1%	15,1%	16,8%	18,1%	16,2%
Taxes d’accise	3,6%	4,3%	4,6%	4,6%	4,8%
Impôts sur les sociétés	10,1%	8,8%	10,1%	11,1%	9,8%
Impôts sur les personnes physiques	9,6%	10,7%	11,5%	12,0%	10,7%
Taxes sur les importations	3,1%	2,9%	2,8%	2,4%	2,0%
Contributions sociales	17,5%	20,0%	21,5%	24,1%	22,4%
Autres	13,4%	14,5%	15,2%	17,7%	16,8%

Source : Ministère des Finances de la Fédération de Russie

 

Les ressources non directement liées aux hydrocarbures ont donc augmenté d’environs 10% du total, passante 72,5% en 2012 à 82,8% en 2016. La part de la TVA a augmenté d’environ 1%, avec un pic particulier en 2015. L’année 2015 correspond aussi à une montée de l’impôt sur les personnes physiques à 12%, qui revient à 10,7% en 2016. Globalement, les impôts directement payés par la population sont passés de 24,7% en 2012 à 27,9% en 2016. Comme les contributions sociales ont aussi augmenté, ainsi que les taxes d’accise, la contribution des ménages aux recettes fiscales s’est accrue fortement passant d’un total de 45,9% des recettes à 54,2% soit un accroissement de 9,3% de 2012 à 2016.

Ceci se vérifie si l’on mesure les recettes aux prix de 2013, et si l’on regarde alors leur évolution par rapport à ces prix.

 

Tableau 2

Recettes aux prix de 2013 et en indice 2013

	Montant aux prix de 2013				Montant en pourcentage de 2013
	2013	2014	2015	2016	2013	2014	2015	2016
Recettes totales	24442,7	24027,0	21405,6	21259,1	100,0%	98,3%	87,6%	87,0%
Dont recettes des hydrocarbures	6 534,0	6 673,1	4 661,4	3 654,2	100,0%	102,1%	71,3%	55,9%
Autres recettes	17 908,6	17 353,9	16 744,3	17 605,0	100,0%	96,9%	93,5%	98,3%
TVA	3 539,0	3 529,3	3 366,4	3 448,4	100,0%	99,7%	95,1%	97,4%
Accises	1 015,8	962,5	849,5	1 022,9	100,0%	94,8%	83,6%	100,7%
Taxes sur les entreprises	2 071,9	2 132,2	2 066,4	2 089,8	100,0%	102,9%	99,7%	100,9%
Impôt sur le revenu	2 499,1	2 426,1	2 232,5	2 277,0	100,0%	97,1%	89,3%	91,1%
Droits de douanes	683,8	585,7	449,4	425,4	107,9%	92,4%	70,9%	67,1%
Contributions sociales	4 694,2	4 520,4	4 481,4	4 772,1	100,0%	96,3%	95,5%	101,7%
Autres	3 404,9	3 197,7	3 298,7	3 569,2	100,0%	93,9%	96,9%	104,8%

Sources : Ministère des finances de la Fédération de Russie

On constate, tout d’abord, que les recettes ont bien baissé en roubles constants de 2013 à 2016, et que cette baisse a été d’abord le fait des recettes du secteur des hydrocarbures (-44,1%). Les autres recettes n’ont que très peu diminué. Les prélèvements sur la population ont quant à eux légèrement baissé (surtout la TVA et l’impôt sur le revenu), mais cette baisse, en partie compensé par une légère hausse des contributions sociales, a été moindre que la baisse du revenu engendrée par la baisse du salaire réel de la fin de 2014 au début de 2016. La pression fiscale sur les ménages a donc relativement augmenté.

La pression sur les entreprises est, quant à elle, restée constante.

En matière de recettes, on peut donc dire que le budget a eu un effet supplémentaire de freinage de la consommation, ce que nous avons appelé un budget « austère », même si, du point de vue des recettes, il ne serait pas faux de parler d’austérité budgétaires.

Cela correspond à la contrepartie de la baisse du poids des hydrocarbures dans les recettes, une baisse de près de 44% en prix constants de 2013. Cependant, on peut penser que le poids de ces derniers est sous-estimé, car les chiffres n’incluent pas les activités de première transformation de ces produits. Ces activités sont taxées de manière différente, et vont payer l’impôt sur les sociétés. Les chercheurs de l’Institut de Prévision de l’Economie Nationale se sont livrés au calcul de la contribution de toutes les sources d’énergie et de leurs dérivés au budget. Ils aboutissent à des résultats qui sont un peu différent des chiffres donnés par Ministère des Finances.

Il convient de regarder comment cette source de revenus a évolué ces dix dernières années.

Tableau 3

Poids des hydrocarbures et activités associées dans les revenus du budget

Année	Part dans les revenus du budget
2008	31,8%
2009	26,1%
2010	28,0%
2011	31,7%
2012	32,0%
2013	31,5%
2014	32,5%
2015	26,9%
2016	21,9%
2017	24,2%

Source : Ministère des Finances

Graphique 1

Source : intervention de Mme Savchishina au séminaire Franco-Russe, Moscou, 12-14 février 2018

Une baisse équivalente était survenue après la crise internationale provoquée par la faillite de Lehmann Brothers. Elle s’était traduite par une chute de la part des hydrocarbures l’années suivantes (en 2009). La chute provoquée par l’engorgement du marché du pétrole (et le retrait des banques qui finançaient le stockage) a commencé au second semestre 2014 et s’est poursuivie pendant toute l’année 2015. La part des hydrocarbures a donc chuté en 2015 et 2016, pour commencer à se redresser en 2017.

L’une des implications de cette situation a été le besoin pour limiter le déficit du budget d’accroître les prélèvements, que ce soit au niveau fédéral ou au niveau local (budget des sujets de la fédération).

L’évolution des dépenses

L’évolution des dépenses budgétaires a été marquée, du fait de l’inflation, par une forte différence entre les chiffres nominaux (ou à prix courants) et les chiffres dits « réels » (ou à prix constants, dits encore « à prix comparables »). Pour bien le mesurer on donne dans le tableau 3 la comparaison entre l’évolution des principaux postes des dépenses en roubles « à prix courants » et « à prix constants ».

Une première chose est à constater : en 2017, seules les dépenses de retraites et les pensions payées par l’Etat ont maintenu leur pouvoir d’achat. Les dépenses de sécurité, armée et police, ne l’ont pas maintenu, même si la perte est relativement faible, ni les dépenses sociales. Ceci traduit un recentrage de l’effort budgétaire, lui-même lié à l’évolution de la démographie.

Cependant, sur le versant dépenses, on est en présence d’un freinage bien moindre que sur le versant recettes, ce qui autorise à parler de budget « austère » mais non de budget d’austérité.

Tableau 4

Evolutions des recettes et des dépenses en pourcentage de 2013

2013	2014	2015	2016
100,0%	98,3%	87,6%	87,0%
100,0%	98,0%	93,5%	93,4%

L’ampleur de l’écart montre que le gouvernement a voulu malgré tout maintenir les dépenses publiques, et que cette volonté s’est traduite par un certain effet de relance dans l’économie, dont cette dernière a pu bénéficier pour compenser les effets délétères de la baisse des prix des hydrocarbures. Le fait que les dépenses aient donc freiné moins vite que les recettes a accru la masse de monnaie nette injectée dans l’économie. Il convient maintenant de savoir à travers quels mécanismes ce surcroît d’argent a-t-il été injecté. On le voit avec le passage à un déficit budgétaire relativement important.

Tableau 5

Dépenses, recettes et déficit en % du PIB

	2011	2012	2013	2014	2015	2016
Montant des dépenses en % du PIB	33,2%	34,0%	34,6%	34,9%	35,7%	36,5%
Montant des recettes en % du PIB	34,6%	34,4%	33,4%	33,8%	32,3%	32,8%
Déficit ou surplus (- / +) en % du PIB	1,4%	0,4%	-1,2%	-1,1%	-3,4%	-3,7%

 

Le fait que les dépenses aient donc freiné moins vite que les recettes a accru la masse de monnaie nette injectée dans l’économie. Il convient maintenant de savoir à travers quels mécanismes ce surcroît d’argent a-t-il été injecté. On le voit avec le passage à un déficit budgétaire relativement important.

Tableau 6

Comparaison des tendances d’évolution par grands postes de dépenses à prix courants et à prix constants

	Taux de croissance en prix courants
	2014	2015	2016	2017	Evolution, 2013 = 100
Dépenses de défense et de sécurité	109,6%	112,4%	110,2%	99,0%	134,4%
Dépenses sociales (incluant l’éducation, la santé, le sport et la culture)	103,3%	113,2%	104,7%	106,7%	130,6%
Dépenses du système de retraites	104,3%	114,2%	106,0%	108,4%	136,9%
Autres	102,6%	112,5%	103,8%	105,5%	126,4%
Taux d’inflation annuel	11,4%	12,9%	5,4%	2,5%	135,9%
	Taux de croissance en prix constants
	2014	2015	2016	2017	Evolution, 2013 = 100
Dépenses de défense et de sécurité	98,4%	99,6%	104,6%	96,6%	98,9%
Dépenses sociales (incluant l’éducation, la santé, le sport et la culture)	92,7%	100,3%	99,3%	104,1%	96,1%
Dépenses du système de retraites	93,6%	101,2%	100,6%	105,8%	100,7%
Autres	92,1%	99,6%	98,5%	102,9%	93,0%

Source : intervention de Mme Savchishina au séminaire Franco-Russe, Moscou, 12-14 février 2018

En fait, une comparaison en volume (à prix constants) sur la période 2013-2016 (2013 représentant l’année de base avant les troubles géopolitiques et sur les marchés des matières premières) tout comme une comparaison de l’évolution des parts au sein du total des dépenses à un niveau plus important de désagrégation des budgets permet d’affiner considérablement l’analyse. L’analyse du tableau 6 conduit aux conclusions suivantes :

• L’accroissement des dépenses sur 2013-2016 a été négatif (-6,6%). Cela a été partiellement compensé par le budget 2017.
• Cet accroissement a profité à la défense (+35,3%), alors que le budget de la police diminuait de manière conséquente (-29,7%). Cela traduit la perception des risques par le gouvernement russe sur la période 2013-2016. Globalement ces deux postes font ensemble 18,5% des dépenses en 2016 contre 16,9% en 2013.
• Les investissements et dépenses dans l’économie ont fortement augmenté en 2014 (+24%), pour ensuite baisser tout aussi fortement. Le gouvernement semble s’être reposé, en 2015 et 2016, sur la forte dépréciation du rouble pour aider l’économie.
• Les pensions et retraites ont accusé un important décrochage en 2014, mais ont récupéré progressivement le montant de 2013 (le rattrapage final ayant été fait en 2017 (voir tableau 3).
• Les dépenses de santé publique ont légèrement baissé en 2014 et 2015, mais ont récupéré dès 2016 leur niveau de 2013, et accrues leur part dans les dépenses.

 

Tableau 7

Dépenses publiques de 2013 à 2016

		En pourcentage de 2013						En pourcentage du total des dépenses
	2013		2014	2015	2016			2013	2014	2015	2016
Total des dépenses	100,0%		98,0%	93,5%	93,4%			100,0%	100,0%	100,0%	100,0%
Administration	100,0%		96,5%	96,3%	91,5%			6,0%	5,9%	6,2%	5,9%
Défense	100,0%		105,8%	120,2%	135,3%			8,3%	9,0%	10,7%	12,1%
Police et maintien de l’ordre	100,0%		91,2%	76,3%	70,3%			8,5%	7,9%	7,0%	6,4%
Investissement dans l’économie	100,0%		124,3%	91,4%	89,4%			13,0%	16,5%	12,7%	12,4%
Habitation et infrastructures	100,0%		85,7%	74,0%	71,1%			4,2%	3,6%	3,3%	3,2%
Protection de l’environnement	100,0%		133,9%	121,2%	134,6%			0,2%	0,3%	0,2%	0,3%
Education	100,0%		94,4%	83,5%	81,0%			11,4%	11,0%	10,2%	9,9%
Culture et audio-visuel	100,0%		97,6%	83,4%	84,6%			1,5%	1,5%	1,3%	1,3%
Santé publique	100,0%		98,1%	98,1%	101,7%			9,2%	9,2%	9,6%	10,0%
Pensions et retraites	100,0%		90,2%	95,1%	94,0%			34,6%	31,9%	35,2%	34,8%
Sport	100,0%		103,8%	92,4%	90,2%			0,9%	0,9%	0,9%	0,8%
Mass Media	100,0%		89,4%	84,8%	76,8%			0,5%	0,4%	0,4%	0,4%
Service de la dette publique et municipale	100,0%		107,0%	119,2%	132,1%			1,7%	1,9%	2,2%	2,5%

Sources : Ministère des Finances

La politique budgétaire en perspective

La politique budgétaire du gouvernement russe peut donc être globalement qualifiée d’austère (la pression sur les ménages et sur les entreprises est incontestable) mais pas d’austérité. Le déficit budgétaire s’est accru, et le poids général des dépenses dans le PIB a aussi augmenté.

Il convient à cela d’ajouter les décaissements du Fonds de la Richesse Nationale (un des deux fonds de réserve créés au début des années 2000). On peut penser que ces décaissements, qui ont servi à financer une partie du déficit budgétaire, ont pu prendre en charge aussi d’autres dépenses.

Graphique 2

Montant des sommes détenus dans le fond de réserve de la richesse nationale

Source : Ministère des Finances de la Fédération de Russie

 

On peut en juger par les graphiques (1) et (2). Le « Fond de la Richesse Nationale » a baissé une première fois de juillet 2014 à février 2015 et une seconde fois, assez brutalement, de septembre 2017 à janvier 2018.

Cette politique que l’on qualifie d’austère a certainement permis à la Russie d’amortir une partie des effets des fluctuations très brutales des cours des matières premières. Mais, elle n’a pas permis d’effacer complètement les effets de la politique monétaire qui a été mise en place à la fin de 2014. Le gouvernement russe a ainsi appuyé à la fois sur le frein monétaire (ce qui pouvait se comprendre en 2015 mais certes pas en 2016) et sur le frein budgétaire (le budget de 2015 est celui qui a connu les plus fortes contractions de dépenses). Ce faisant, il a certainement aggravé la situation.

Graphique 3

Montants des décaissements effectués

(cumul)

Cela explique largement l’importance de la contraction de l’économie en 2015.

De même, en ne desserrant pas suffisamment vite la politique monétaire dans la seconde moitié de 2016 et en 2017, et en ne permettant pas à la politique budgétaire de compenser la rigidité de la politique monétaire, est-il en partie responsable de la croissance relativement faible que la Russie connaît actuellement.